我国废弃电器电子产品拆解处理情况审核机制优化探讨

刘 宜，尚 闽，陈 静，陈梦君，毕朝文

(1. 四川省固体废物与化学品管理中心，成都 610000; 2. 西南科技大学固体废物处理与资源化教育部重点实验室，四川 绵阳 621010)

前 言

废弃电器电子产品(简称“废电器”)，又称为电子废弃物，国际统称WEEE(Waste electric and electronic equipment)，虽然目前仅占城市固体废物的3%～4%，但它是增长速度最快的固体废物[1]。另一方面，废电器含有大量有价资源物(金属、玻璃、塑料等)，具有极高资源回收利用价值，被称为“城市矿山”。建立废弃电器电子产品处理基金补贴制度，是我国《废弃电器电子产品回收处理管理条例》的重要内容，在促进废弃电器电子产品回收进入正规拆解渠道、规范废弃电器电子产品拆解处理行为、防止废弃电器电子产品非法拆解污染环境等方面发挥了重要作用。与此同时，废弃电器电子产品拆解情况审核工作的开展，有效保障了基金补贴使用安全，提升了我国废电器规范拆解和环境管理水平。

废电器拆解处理行业经过近十年的快速发展，废电器拆解处理企业的数量和规模得到了快速增加，在现有审核机制及模式下，审核工作量大和审核难度高的问题日益突出。基于审核工作的当前形势，对我国废电器审核工作机制及模式发展现状进行了梳理，对废电器审核工作存在问题进行了分析，最后基于减小工作量、提高规范性、促进资源回收利用等方面的思考，提出对我国基金补贴管理模式和审核方式的建议与意见。

1 基金审核机制现状

1.1 基金审核拨付机制

在电子产品废弃物管理法律法规体系之下，我国2012年制订了《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》，明确由生态环境主管部门负责确认处理企业完成拆解处理的废电器种类、数量，并汇总提交财政部。财政部按照生态环境部门提交的情况，核定处理企业补贴金额并支付资金。该《办法》同时要求生态环境主管部门建立健全基金补贴审核制度，通过不同的审核方式，加强废电器拆解处理的环保核查和数量审核，防止骗补行为的发生。因此，生态环境部门对废电器的管理角色从单一的污染防治转变成了行业综合管理[2]。拆解处理情况的审核效率和准确性也是基金使用安全和行业规范发展的重要保障[2～6]。

1.2 基金审核模式

根据生态环境部《废弃电器电子产品拆解处理情况审核工作指南(2019版)》(以下简称《审核指南》)，废电器拆解审核工作主要包括：总体审查、信息系统数据对比、信息流(台账)逻辑分析、通过物料平衡系数法核算拆解处理数量、拆解产物处理情况审核、贮存情况审核、资金流审核、物流(视频录像)与信息流(台账)比对审核、拆解处理数量合理性估算、延伸审核等十大项。当审核过程中发现有不符合补贴标准的回收、处理行为，各级生态环境主管部门有权对处理企业申报补贴数量进行扣减。

审核主要遵循“三流合一”、举证倒置等原则。“三流合一”是基于企业生产管理的“三流”，即“资金流”发票、收据、银行资金往来等账目应当与“信息流”生产管理信息记录的数据、“物流”历史视频记录的规范拆解处理数量、拆解产物去向等一致统一，以此来验证企业拆解处理行为的真实性，规避虚假拆解、虚假申报的可能性。举证倒置是指审核单位发现处理企业存在问题时，由处理企业举证规范拆解事实，如果证明不充分的，则认定审核单位的扣减/处罚结论。

审核的具体方式有书面审核、现场审核、视频审核等。书面审核主要审核企业基础生产台账、资金票据等基础资料。现场审核主要关注企业拆解处理实际、仓储管理情况、污染防治设施运行等环节。视频审核通过调取处理企业历史视频，定量开展处理情况规范性审查，以小时为单位核算规范处理比例。在工作的组织方式上，我国多数省份已引入了第三方审核机构，建立起了环保、审计联合审核工作机制，并且邀请行业协会、专家共同参与。

1.3 基金审核内容

从具体审核任务来看，审核单位需要先按原始票据、历史视频、生产管理数据、现场情况等类别进行专项审核，再通过多项内在逻辑关联校核处理企业申报数据真实性和准确性。按照《审核指南》要求，仅物流(视频录像)与信息流(台账)比对一项就细分为台账记录真实性、台账记录准确性和拆解处理过程规范性等方面的核查，需调取厂区进出口、关键拆解工位、危险废物处理等多工位进行人工视频计数、目测式规范性审查等[7-8]，工作任务重，审核难度高。审核内容及审计方法见表1。

2 基金审核存在问题

在当前基金使用管理规定中，由于实际规范处理量作为现行补贴模式中补贴金额的决定因素，成为了我国现阶段审核的实际重点。现有的审核机制虽然能够保证基金安全，但也给地方生态环境部门的人力、物力带来巨大压力[9]。第三方审核机构的引入，虽在一定程度上减小了生态环境部门的审核工作量，但依然存在真实性审核方式单一、规范性审核工作量大、红线底线问题时有发生等问题。

2.1 真实性审核方式单一

在现行基金运行模式下，实际拆解数量决定着基金补贴的发放量，处理企业申报数量的真实性决定者基金使用的根本安全。审核单位目前进行真实性审查主要是通过历史视频人工点数，即审核人员手持计数器，通过视频逐台点数，再将点数数据与原始台账比对的方式进行，计数方式技术性低、效率低、易出错，还占据了审核单位大量精力。

2.2 规范性审核工作量大

为保障基金补贴发挥环境保护的促进效应，在真实性审核的基础上，开展拆解处理的规范性审查也是基金审核的重要内容。在审核工作中，确定处理企业是否存在拆解不规范、拆解基金补贴外产品等规范性问题，往往需要通过延伸审核等方式，追查上下游企业情况。延伸审核涉及到废电器回收市场、资源再生利用市场、废物处置终端等，面宽、面广、线长，定量查清问题需要投入大量人力、时间，使审核工作量大幅提高。

2.3 红线底线问题时有发生

在企业经营活动中，扩大产能、增加实际拆解量，达成规模效应是增加盈利的重要方式。当废电器货源不足、产能过剩，或原料价格过高时，处理企业在增加甚至是保证盈利的动机驱动下，仿制电器、缺少零部件废电器等不符合补贴范围的产品骗补的问题就随之发生，影响基金补贴安全。根据生态环境部近年来的审核公示，2018年曾发现个别企业存在集中、大规模拆解疑似拼装、仿制废电器的行为[10]，生态环境部进行了暂停审核处理；2019年，生态环境部根据两次举报情况，对个别企业申报的成批不属于基金补贴范围废电器拆解数量进行多次复核，2020年7月补充扣减废电器59 000台，涉及金额超350万[11]。以上两个疑似存在问题的企业，甚至是成规模，具备一定影响力的上市公司。

3 基金审核制度优化建议

根据对我国废电器审核工作现状和存在问题的分析，探寻更为合理高效的审核模式的需求日益迫切。因此，本文结合实际情况，以保障基金使用安全为前提，以解决审核工作量大和审核难度高的问题为目标。从审核技术手段、审核模式、基金运行方式等方面提出了基金审核制度优化建议。

3.1 创新审核手段

目前，我国废电器拆解处理数量审核主要依靠人工目视检查的方式确定拆解种类和数量，审核工作耗时长、效率低。在物联网、大数据科技技术不断发展的背景下，成熟运用信息化手段替代部分人工审核，提高审核效率显得十分必要。

宋若辰[2]等提出了运用射频识别等物联网技术开展审核工作的观点。废电器处理行业经过近10年的规范化发展，根据《审核指南》等文件的要求，目前我国处理企业基本已建成高度信息化的生产数据管理信息系统(ERP)，使用数据库管理每台废电器入厂后各个生命周期节点数据；同时，生态环境部为加强处理企业的信息化管理水平，也在不断完善废弃电器电子产品回收处理信息管理平台。对处理企业申报情况真实性进行自动化、信息化的审核已有较为成熟的基础条件。建议相关部门根据实际需要，及时修订《拆解指南》等文件，进一步建立一套信息化管理的规范性标准。一是按“台”为单位，明确废电器身份识别的设置标准，要求处理企业为每一台入厂的废电器设置唯一的产品序列条码，将入厂时间、入厂状态、原始重量、库存状态、上线拆解时间等详细的全周期信息与序列条码一一对应，所有数据录入企业ERP系统的电子数据库保存；二是明确信息化识别设备的配置要求。要求企业在涉及处理数量的入库、上线等关键工位，配备射频识别、红外感应、激光扫描等物联网设备，建立统一的、可追溯的自动化读取记录数据的手段。将信息化、大数据等手段运用到审核工作中，一方面可以全面替代简单初级的人工计数工作，另一方面也能使废电器在生产线上流转的整个过程清晰，方便问题复核。

射频识别技术还可以与5G、图像识别等信息技术手段进一步融合，开发能够实时监控和查看废电器拆解处理相关信息的手机App，加强实时的联网管理与远程视频监控，利用智能信息技术手段报警、自动识别典型的不规范操作行为，以减少审核工作中人力、物力投入。

3.2 优化审核模式

目前审核工作任务较重主要原因还有审核内容较多，实际的审核内容包括了10个大项。基本运用到了所有主流的审计方法。从优化审核方式的角度入手，建议生态环境部门进一步明确角色定位，调整审核模式，突出审核重点，在保障基金补贴安全的前提下简化审核方法，提高审核效率。笔者根据工作实际，探讨了一种新的审核模式。

国家设立废电器基金补贴的初衷是促进规范拆解，有效回收资源，减少环境污染，保障环境安全。废电器基金审核应进一步聚焦基金补贴的根本目的，“抓大放小”，突出审核重点，抓住关键环节，弱化次要内容。审核中可重点考核两个指标，即环境措施的有效性和产物处置的规范性。

在当前基金补贴还是按照“台”为计量标准的前提下，根据废电器拆解物料和产物状态基本为固体(压缩机润滑油等少量拆解产物为半固体)，处理各阶段重量指标比较容易采集的特点，可采取符合总量守恒原则的投入产出“箱式”审核方式。即将处理工厂当做一个整体的“箱”，弱化对工厂内部具体拆解方式的考核。审核中仅核算“进箱”和“出箱”状态。“进箱”即入厂废电器的重量Q0，“出箱”即拆解产生的各种拆解产物的分重Qij。“进”、“出”状态应总量守恒，即Q0=∑Qij，见下图。其中，Q0、Qij等数据可通过物联网技术采集，Q0采集范围包括入厂重量、时间、数量等；Qij采集范围包括出厂物料名称、出厂重量、时间、数量及去向信息等数据。

图 废电器拆解总量守恒图Fig. Conservation diagram of the total amount of disassembled waste electrical appliances

环境措施的有效性和产物处置的规范性两个指标可通过以下方式审核(表2)。

表2 废电器规范处理“箱式”审核方法Tab.2 The "box" audit method of waste electrical equipment specification treatment

总量衡算“箱式”审核方式可以进一步突出基金补贴的目的，减少对处理企业内部具体拆解作业的审核，大大减少工作量。

3.3 调整申报模式

为提高废电器基金申报和补贴审核的效率，可以进一步强调处理企业主体责任的落实。参考税收申报的模式，采取“企业诚信上报，生态环境部门随机抽检”的审核模式。由处理企业自主向生态环境部门提交废电器回收任务完成情况报告，生态环境部门采取信任模式，对申报情况先行予以认可。生态环境部门在审核监管中，随机复核处理企业申报情况。对不如实申报的处理企业加大处罚力度，实行多倍扣减、罚款处理、暂停审核等更为严厉惩戒措施。

3.4 改变基金运行方式

从德国等国家废电器处理的基金费用征收以及管理运行的整体情况来看，各国有不同的特点和着力点。对比国内外基金征收与管理运行模式，可以为完善我国的废电器处理基金的征收管理与作用特别是拆解情况审核机制的完善提供有益借鉴。

3.4.1 落实生产者延伸责任

我国与发达国家在废电器管理工作中最大的差异就在于生产者责任延伸制度的执行，这直接造成了我国与发达国家相关制度设计、运行方式等的极大不同。如1996年，美国可持续发展总统议会提出延伸产品责任主体包含制造商、供应商、使用者及处置者[12]；而我国在现有模式下，除了对生产者和进口商缴纳处理基金的强制约束外，对零售商和消费者两大责任主体并无强制义务要求。

2020年9月1日，修订的《固体废物污染环境防治法》实施，明确了国家建立电器电子产品的生产者延伸制度。相关部门依据固体法要求，可进一步出台相关措施，强化“生产者责任”的落实。在制度层面，生态环境部门可根据电器生产者或进口商上架产品数量或市场占有率等销售数据，强制为每一个生产者或进口商分配回收任务，生产者必须通过自建或与已有处理企业合作完成废电器的回收、运输、污染防治任务。经济信息化部门可建立资源循环利用率指标，要求生产企业在新产品生产中，必须使用一定比例的再生物料，促进生产者主动与处理企业进行合作，提高再生物料的使用效率，实现物料的闭路循环。联合税收部门为完成生产者延伸责任制的企业进行税收优惠等。在工作层面，为简化审核工作，也可以在生产阶段对生产者提出要求，如在电器电子产品关键部件打上产品序列条码等，规避目前审核工作中出现的仿制废电器等问题。

3.4.2 建立资源利用率评价制度

我国废电器处理以人工、物理化拆解方式为主，处理企业核心技术力含量不高，自我造血不足，高度依靠基金补贴生存，同质化竞争情况明显，这也是当前基金补贴运行存在的主要问题。个别处理企业为提高利润，甚至触碰了拆解仿制废电器等虚报、冒领基金补贴的红线。通过完善补贴机制，发挥基金的引导作用，促进处理企业使用基金辐射相关产业的发展，是当前基金工作中应当关注的问题。

建议建立资源利用率评价制度，通过对废电器全产业链资源利用效率的综合评估，实行按资源利用率进行梯级基金补贴，逐步降低对单纯废电器拆解处理的补贴额度。在电器电子产品生产设计端，要求生产者提供产品废弃时可资源利用的部件种类、方式和利用率等测算过程和数据，在废电器电子产品拆解处理后，对一些可再制造的零部件进行条码标识，以解决废电器零部件再利用涉及的产权问题，从产业链制造层面和回收再利用层面，激励废电器拆解处理行业实现资源价值最大化、环境影响最小化。

3.4.3 基金补贴其他制度

瑞士和荷兰NVMP所采取的“公告固定费率”征收模式。从征收主体上来讲，即便采取“无公告费率”征收模式，生产者所缴纳的处理费用也部分或全部地内化到了新产品的销售价格中，实际的缴纳者依然是消费者，但采用“公告固定费率”征收模式，一方面有助于市场的透明化，另一方面还有助于公民环保意识的加强。德国、瑞士、日本、荷兰等国“以旧换新”方式中回收的废电器占到了其废电器回收总量的大部分，其本质是“押金返还”制度，由其效果来看，该模式取得了一定的成功。一方面，该模式能够利用已建立的庞大的销售网络进行废电器的回收，具有先天优势，另一方面，消费者由于对返还资金的期望，也具有一定的积极性。

3.5 引导产业健康发展

鼓励废电器处理企业以废电器规范处理为中心，实施成长型战略，进行多元化和一体化的发展。一方面增强企业的自我造血功能，替代当前废电器处理行业高度依赖基金生存的营运方式；另一方面发挥基金补贴杠杆作用，最大化延展基金补贴的环境正外部效应。结合工作实际，列出了规范处理企业成长发展方向的一些模式，见表3。

表3 废电器规范处理发展方向Tab.3 Development direction of waste electrical equipment standard treatment

4 结 论

基于废电器基金审核存在问题，提出进一步完善我国废电器产品拆解情况审核机制以及废弃物管理制度的建议。短期建议生态环境等相关部门通过动态修订《拆解指南》《审核指南》等规范性文件，优化审核方式。聚焦生态环境部门的定位，聚焦基金补贴的内涵，一方面运用信息化技术提高审核效率，另一方面通过企业自动申报、总量衡算审核等简化审核内容。在监管中，加强与财政、发改、工信、海关等部门联合执法，以增加监管工作的协调性。

为了促进我国废电器行业健康长远发展，推动废物资源化及污染防控进程，在短期建议执行落实的基础上，借鉴分析德国、瑞士、日本、荷兰等发达国家的废电器管理工作，优化政府环境主管部门的定位，落实生产者延伸责任。建议建立资源利用率评价制度，通过对废电器全产业链资源利用效率的综合评估，实行按资源利用率进行梯级基金补贴，从产业链制造层面和回收再利用层面，激励废电器拆解处理行业向着资源利用充分，环境污染下降的方向发展。进而逐步减少、取消国家基金补贴，推动废电器处理审核工作长远健康发展。