宁夏水利项目库管理模式探究

姜维军，王 霄，杜仲凯

（1.宁夏水利信息中心，750001，银川；2.北京华夏安泰科技发展有限公司，100027，北京）

随着宁夏“努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区”的深入推进以及行政事业单位内部控制建设部署要求，宁夏回族自治区水利厅开始探索从内部控制视角对项目库加强管控。 内部控制与水利行业项目管理相结合，旨在提升宁夏水利行业在快速发展阶段实现对各类涉水项目的科学谋划和规范管理。

一、宁夏水利行业内部控制与项目库建设政策法规依据

财政部2012 年颁布的 《行政事业单位内控控制规范（试行）》明确要求，各单位通过内部控制建设，实现合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。 党的十九届四中全会进一步明确我国各级行政事业单位要“坚持权责法定，健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度，明晰权力边界，规范工作流程，强化权力制约”，与《规范》的基本原理完全吻合，是行政事业单位内部控制建设的精髓所在。

2020 年新修订的《中华人民共和国预算法实施条例》明确要求，项目支出实行项目库管理，并建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。2021 年年初，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》进一步强调，将项目作为部门和单位预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。

行政事业单位内部控制原理与项目库建设有机结合，以内控体系建设为契机，建立“以三年滚动规划为牵引，以宏观政策目标为导向，以规范的项目库管理为基础，以预算评审和绩效管理为支撑，以资源合理配置和高效利用为目的，以有效的激励约束机制为保障，规模适度、结构合理、重点突出、管理规范、运转高效”的项目库管理模式，是宁夏水利实现合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、 财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务效率和效果的基础和保障。

二、基于内部控制的宁夏水利项目库管理模式实现路径

宁夏水利厅项目库建设具备了一定的管理基础，并通过区水利计划管理系统、省财政项目库信息化系统以及厅内部控制管理系统等信息化手段加强管理，项目库管理水平有了明显提升。 但是由于各系统分别属于业务主管部门和财务部门，系统管控过程中还存在数据重叠、 口径不一、分散管理等一系列问题， 主要表现在：①重系统管理，轻行业监管；②重各自管理，轻统筹布局；③重预算编报，轻提前谋划；④重项目审批，轻项目监管。

本文运用“分事行权、分岗设权、分级授权，规范工作流程，强化权力制约”的内部控制工作原理对宁夏水利厅内控体系进行搭建，设计内部控制体系管理架构， 完善制度建设，理顺业务流程，厘清岗位职责，识别潜在风险，制订针对性关键管控措施和控制文档要求。 在此基础上，重点对项目库的建立与运行机制进行设计，并结合信息化手段进行管控，实现项目库从前期谋划、项目储备、预算资金安排、项目实施、项目终止的全生命周期的闭环管理模式，确保项目库的系统性、规范性、前瞻性和长久性。项目库管理模式见图1。

图1 宁夏水利行业项目库管理模式

1.分事行权，明晰管控权限

水利行业项目库建设的系统性的重要表现就是要分门别类，要包括水利行业的工程建设与运行管理、水资源管理、河湖管理、水土保持、科技与信息化、应急保障以及常规机构运转等类型项目，因此项目库的建设要遵循“统一建设、分工负责”的原则：

①规划牵头。 项目库建设的牵头责任部门须由各级单位的规划发展部门统一管理，负责组织审查拟入库项目是否符合行业发展规划及事业发展需要。

②分工组织。 各单位业务主管处（科）室作为业务直管部门，负责项目的申报、技术标准审查、项目执行监管等工作。

③财务把关。 各单位财务部门作为项目的审查部门之一，负责审核项目的资金安排情况及绩效目标设置的合理性等工作。

④主体申报。 项目申报部门、单位作为项目的责任主体，负责项目的申报和实施工作。

⑤强化监督。 各主管单位、纪检审计部门作为水利行业项目的监督主体， 负责监督项目申报、 评审、入库、执行等全过程监督。

2.分岗设权，制衡管控权责

针对项目管理过程中不同的岗位职责权限和权力运行要求，设置不同的岗位分工，做到依职定岗、分岗定权、相互制衡、协同高效。 合理设置、界定项目管理岗位权限，并实行“不相容岗位相分离”原则，确保项目的申报、可行性研究与项目决策岗位职责分离，项目审批与项目实施岗位职责分离，项目实施与项目资金支付岗位职责分离，项目实施与项目验收岗位职责分离等，确保防止项目管理过程中出现“裁判员”与“运动员”双责一肩挑的情况，通过制度建设严格落实岗位职责管理，实现项目库“管理制度化，制度岗位化”。

3.分级授权，规范管控层级

项目库管理要做到横向到边、纵向到底、互联互通、数据共享，实行谁评审、 谁负责责任制度。 按照全区水利行业管理权限和单位主体， 逐级设置水利行业部门项目库和各级单位项目库。 项目库建设按照“自下而上申报，自上而下审批”原则，各业务单位逐级对口申报项目，上级主管单位负责组织审查项目，逐级建立项目库。项目库主体类型见图2。

此外，项目库的建设要强化数据的互联共享，除全区水利系统内部各部门、单位的预算、收支、采购、合同和资产之间的数据保持执行与统计口径一致外，还应加强与各级财政部门、上级主管部门数据的联通。

4.规范工作流程，固化管控程序

按照项目库建设阶段，可分为项目储备库、预算项目备选库、预算项目执行库、项目历史库四类。 首先，各级规划部门应按照本单位 “五年规划”任务，提前征集项目，组织相关业务部门按照业务发展需要申报项目，经业务主管部门、财务部门进行集体审查后逐级上报， 审查通过的项目进入项目储备库， 作为安排预算的资源储备库；其次，各单位依据预算控制数、次年工作安排， 对项目储备库中的项目按照轻重缓急排序逐级上报审批后作为安排预算的依据申报预算资金；然后，各单位按照预算批复后的项目及要求执行项目，过程中采购、合同签订、资金支付以及资产等严格通过各单位内部控制信息系统执行，并实施反映项目执行情况；最后，项目执行结束后，所有项目转入项目历史库，推进全过程项目支出绩效管理， 加强绩效目标管理，开展绩效监控，实施绩效评价，强化评价结果的运用，作为后续申报项目的依据。 通过项目库的全生命周期管理，实现水利行业项目的“业务流、审批流、资金流、表单流、信息流”五流合一的管控目的。单一主体项目流程见图3。

5.发挥多方监督，制约管控权力

建立健全单位内部监督制度和信息公开制度，借助全闭环的项目库数据系统， 实时提供项目动态数据， 充分发挥行政监督、审计监督、财会监督、民主监督等形式对项目进行高效化、常态化、无缝化监督，做好运行监测，对于规范项目库管理，提升各类水利行业项目质量，保证全区水利行业资金高质量使用具有重要意义。

图2 项目库主体类型

三、结 语

图3 单一主体项目库流程

通过完善项目库的内控制度建设，优化信息系统功能建设，严控项目库管理过程中的潜在风险，从而有效解决项目盲目上马、 闭门造车、重复申报、重复建设等带来的国有资产浪费的问题，极大提升宁夏水利项目库管理水平。 ■