特色小镇建设中地方政府的多重行为表现及其风险防范研究——基于浙江省M小镇的深度观察

曾智洪，王梓安，丁沙沙

(1.杭州师范大学 公共管理学院，浙江 杭州 311121；2.浙大城市学院 国土空间规划研究院，浙江 杭州 310015)

一、研究背景与文献综述

特色小镇不仅是集合多种高端生产要素的区域经济转型升级工具，也是新型城镇化的综合试验田。2014年特色小镇概念在杭州云栖大会提出以来，浙江省率先在全省范围内发起特色小镇建设探索并备受瞩目。2016年国家发改委、住建部、财政部三部委联合发出《关于开展特色小镇培育工作的通知》，至此在全国范围内掀起了特色小镇的筹建浪潮。截至目前，全国两批国家级特色小镇共计403个，加上各地创建的省级特色小镇，总数量已超过二千个。特色小镇的井喷式发展给我国带来了显著的经济效益与社会效益，并彰显出强大的生命力和影响力。在经济效益方面，特色小镇作为供给侧结构性改革背景下的全新产业生态圈，以盘活当地特色资源为切入点，带动了就业增长和民众增收，转型升级了地方产业，提高了经济总产值与政府税收总量。2017年3月，国家住建部官方统计有127个特色小镇带动了当地产业转型和农村经济的发展，新增企业就业人口10万人，平均每个小镇新增工作岗位近800个。以浙江省为例，截至2020年12月，特色小镇拥有创新服务平台852个，在孵企业数15520家；集聚省级以上人才和大师1928人，“新四军”创业人员4.2万人。浙江已有21个特色小镇产出超过100亿元，12个特色小镇税收超过10亿元，小镇经济已然成为浙江经济的新动能和新亮点。(1)浙江省相关数据来源于浙江特色小镇官网。在社会效益方面，特色小镇的发展要求倒逼当地公共服务供给的改进与完善、历史人文内涵的挖掘与传承，以及生态宜居环境的协调与构建。据统计，85%的小镇拥有省级以上非物质文化遗产，80%以上的小镇定期举办民俗活动，70%以上的小镇保留了独具特色的民间技艺。具有中国特色的特色小镇以其高速度、规模化的建设水平和巨大的经济、社会双重效益，越来越成为学界广泛关注和重点研究的对象。但特色小镇取得显著成绩的同时，也存在诸多发展问题或认识偏差。国家发改委在《2019年新型城镇化建设重点任务》中强调，支持特色小镇有序发展，淘汰错用概念的行政建制镇、滥用概念的虚假小镇、缺失投资主体的虚拟小镇。特色小镇、特色小城镇、产业园区等是加快新型城镇化的主要路径，是加快解决城乡二元结构的重要抓手。因此，厘清特色小镇的内涵和外延，辨明容易混淆的相关概念，有利于推动特色小镇的高质量发展。特色小镇、特色小城镇、产业园区相关概念的共性与特性详见表1。从表中不难发现，三者之间有紧密的关联性，它们都注重特色化发展，但在各个维度上又截然不同。

表1 特色小镇、特色小城镇、产业园区的共性与特性对照表

特色小镇不仅在实践层面实现了跨越式发展，在理论研究层面也取得了实质性进展。从小镇定位和形成机制来看，麻玉琦等将特色小镇视为一种全新的载体型产业空间，其本质上是对特定空间内各类要素的重新整合和高效利用，也是对政企关系、政社关系的一次重新定义。[1]从这一点出发，黄静晗等认为特色小镇是区域经济转型升级的工具。[2]杨振之等指出特色小镇的建设目标不是要在与乡村“对立的一极”找出城市化的另外一种形态，而是要在建设与尝试中破解城乡关系的二元对立。[3]张蔚文等阐明特色小镇既是一种创新性的空间开发模式，又是一种全新的治理架构，作为新型城镇化战略中体制创新的重要一环，特色小镇为城市管理体制改革路径的探索提供了一个全新切入点。[4]特色小镇是社会发展的产物，不是一个单独的区域概念，在产业和空间结合方面还有诸多潜力可挖掘。[5]从发展路径来看，地区资源禀赋的“基因”差异性、小镇类型的个体差异性、外部环境的差异性是决定特色小镇差异化发展的核心因素。[6]王俊在研究民族地区特色小镇发展中指出民族文化是其基础资源和重要力量，民族特色小镇的崛起需要打造具有民族文化内涵与外延的城乡风貌。[7]谢涤湘等指出科技小镇是一种结构紧凑，以产城融合为导向的承载科技创新产业的新空间组织形态，提供了新的产业与城市功能协同发展的小镇建设思路。[8]朱俊晨等将创新型特色小镇视为抓手来建设产城人文融合的城市创新单元，认为在建设中需注重规划运维的延续性。[9]从存在问题来看，黄扬飞等提出特色小镇建设的核心在于特色产业，但缺乏邻里空间的培育，尤其影响原住民的邻里生态交往网络。[10]戴晓玲等发现已有的特色小镇建设在社会维度上的发展存在失衡现象，即过度关注经济维度的价值，社会维度则处于认知盲区。[11]这些问题与地方政府的偏好不无关系，对于政府主导下特色小镇的建设要防范“理性的僭越”——即政府及其工作人员基于纯粹理性意志设计的完全“合乎理性”的乌托邦式规划。[12]从对策建议来看，郁建兴等阐明特色小镇需要充分尊重市场机制在其形成、发展中的支配地位，充分激发社会力量在特色小镇壮大、提升中的主导作用。[13]周晓虹认为应该减少政府干预，利用市场机制推动产业结构优化升级。特色小镇这种受产业驱动的现代区域增长模式有别于其他发展模式，主要在于它将文化的创新和再造置于前所未有的重要地位。[14]

综上所述，虽然关于特色小镇的研究成果颇丰，但多限于就现实场景的观察和总结，而从风险防范维度解构特色小镇潜在问题的相关研究还鲜见。因此，基于地方政府多重行为表现来理解特色小镇的建设风险，并提出风险防范和消解策略，对推进特色小镇的高质量发展和可持续发展具有重要的现实意义。

《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》中明确指出，特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。[15]特色小镇是为了优化地方经济、空间所衍生出的新型发展平台，这为我们理解中国特色小镇的形成产生和发展壮大提供了较好的理论基础。[16]优质的发展平台使得以产业发展为核心的特色小镇步入高速发展的“快车道”，有效激发市场活力，自下而上的助推小镇建设，其本质是通过政府、小镇居民、企业、社会资本等多元主体构建类似“命运共同体”的形态，形成持续推动力，进而实现小镇及周边地区的可持续运营。[17]此外，地方政府在分散资源的整合、发展环境的营造等方面“自上而下”所起的关键作用同样不容忽视，换言之，中国特色小镇取得的显著成就与暴露的风险问题都与地方政府的多重行为紧密相关。无论是中国还是西方国家，经济社会发展与地方政府行为都是互相勾连的，二者关系强弱的差异形塑了不同形态的经济社会发展模式。在以美国为代表的西方国家中，政府发挥着市场秩序维护者的角色，较少地直接参与经济建设。与之不同的是，基于特有的公有制为主体的经济制度，中国政府不仅扮演着市场秩序维护者的角色，还扮演着经济社会发展指导者和建设者的角色，特色小镇的具体实践行为即是地方政府多重行为影响经济社会发展最为典型的体现之一。基于此，本文试图从地方政府行为视角切入，厘清特色小镇发展壮大的深层逻辑，系统阐释特色小镇建设中地方政府的多重行为表现，以及由此带来的潜在风险，并提出相应的风险防范及消解思路。需要说明的是，本案例涉及的地方政府特指M小镇所隶属的管委会，是一级地方政府的派出机构，其多重行为直接对M小镇的产生及发展施加影响。

二、特色小镇建设中地方政府的多重行为——以M小镇为例

政府是最重要的公共产品供给者，地方政府行为很大程度上影响了区域经济发展和产业转型。地方政府行为越加趋向“公司化”，发展经济成为支配地方政府行为的主要推手。[18]特色小镇的建设目标提出以后，处于压力型体制下的地方政府在迎合上级政府的偏好完成硬性指标的同时，还需要兼顾自身的利益诉求[19]，因此地方政府不断地通过行使行政权力来履行其参与经济建设、社会治理的职能，倾斜管辖范围内的资源用于扶持特色小镇。浙江省作为特色小镇建设的策源地，为全国特色小镇树立了发展样板并提供了浙江经验。M小镇作为浙江乃至全国“大众创业、万众创新”的典型，仅用半年时间，基础设施从无到有，创造了特色小镇建设的“浙江速度”；接着用一年多时间，从创业零起点到互联网创业的热土，刷新了创业创新的“梦想速度”，卓越的发展绩效让其享誉世界。本文以M小镇为研究对象，从宏观战略、中观产业和微观服务层面研究其所在地方政府的多重行为表现，将其提炼为战略规划行为、产业发展行为和公共服务行为三大类型，并根据这三个维度展开具体阐释。

(一)战略规划行为

总体而言，国内特色小镇的建设主要是地方政府在主导，其顶层设计和战略规划都源自地方政府。对特色小镇而言，战略规划具备发展导向、路径指引以及创新激励功能，地方政府对特色小镇的规划通常体现在土地利用规划、生态环境规划和产业发展规划等方面：

一是土地利用规划。当前，土地即是发展空间，特色小镇的落地需要土地要素作为支撑与保障。特色小镇的选址通常需要考虑内、外两个方面：即内部布局的内涵性、阶段性、可持续性和小镇与周边环境自身发展的适应性、辐射性。特色小镇需要有合理的办公区、商业区、生活区、公共空间的布局规划，这可以为小镇未来发展预留弹性空间，而足够长远的土地开发周期规划将帮助小镇实现目标化和重点式发展。M小镇所在的省级政府在土地利用规划方面给予其最大限度的支持，赋予基层政府在建设特色小镇上充分的土地权力——通过先行办理农用地转用和供地手续，并承诺对如期完成年度规划任务的政府给予使用指标50%～60%的配套奖励。M小镇按照1/3办公、1/3商业、1/3公共空间的总体布局进行规划，打造了“有核心，无边界”的空间布局。与传统经济开发区不同的是，它打破了行业间、企业间和企业内的各种物理边界，形成灵活分区和功能复合的无边界格局。从土地规划上看，“有核心，无边界”的格局可以包容M小镇在初期规划上的缺漏和不足，小镇只需在进一步发展时将周边土地划拨进小镇的土地规划中。

二是生态环境规划。宜居的生态环境不仅有利于人才引进，也起到了打破传统产业间隔阂，为多要素的重新组合提供可能的作用。因而，生态环境规划同样是地方政府(管委会)以及受其委托的开发公司的重要工作之一。政府对于生态环境的规划行为，本质上体现的是政府尊重现代社会人权发展的理念，这在当前的特色小镇建设中尤为重要。M小镇从成立之初就坚持“三生融合、四区叠加”(即“先生态、再生活、后生产”，“宜居、宜业、宜文、宜游”)的生态发展理念，按照国家3A级景区标准推进园区规划，在办公区的每一个街块内设置滨水空间、绿色空间及开放空间，以推动文化、旅游、产业功能的有机叠加、共生共融，并于2018年成功升级为国家4A级景区。

三是产业发展规划。区别于行政建制镇，特色小镇之“特”就在于其产业发展的主导性，因此，政府对小镇的产业发展规划是地方政府最为核心的规划行为，关乎小镇的发展战略与未来前景。政府的产业发展规划有利于明晰小镇的发展路径，在此基础上聚焦小镇的发展目标。具体来说，产业发展规划主要包括产业定位、产业生态、产业适配以及产业发展模式等。根据《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，特色小镇产业核心基本上定位于经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等七大产业，同时辅以当地特色的历史经典产业。因而特色小镇是现代服务业、高端制造业和文化创意产业的兼容型平台。管委会对于M小镇的产业发展定位极为明确，即培育创新型的互联网产业，通过建设“众创空间”“苗圃+孵化器+加速器”，打造更有活力的产业培育系统。为了与青年创业者以及互联网创新产业相适配，M小镇还建立了青年创客学院、创新基金等产业激励机制，形成“引进-孵化-迁移”的产业发展路径，通过规划锁定人才和平台两大关键要素构筑“人才+资本+孵化”的产业开发模式。

(二)产业发展行为

产城融合发展是特色小镇的导向目标，地方政府试图以特色小镇为抓手，寻找产业转型与经济发展的突破口。总体而言，特色小镇建设过程中地方政府的产业发展行为主要体现在注重人才与企业、强调培育与激励这两个方面：

一是注重人才与企业的双向引擎。积极的人才政策不仅可以留住人才，保持现有人才规模，为地区经济社会发展提供根本性保障；还可以吸引更多优质人才，进一步扩大人才规模和提高人才质量，为地区经济社会发展提供可持续动力。M小镇坐落于拥有千年文化内涵的古镇，与周边的中国顶级互联网企业、海外高层次人才创新园、知名高校以及科研院所等平台错位衔接，地理位置优越，便于其在吸收原有创业文化和优质人才的基础上形成互益式发展联盟。M小镇不仅享有地方政府的一般性人才引进政策，还有只针对M小镇的专项人才政策，包括安家补助、生活补助、市场化引才、竞购车牌优惠、人才认定等政策内容。

招商引资政策也是地方政府产业发展行为的重要表现形式之一。针对初创型企业资源不足、容易夭折的情况，地方政府在M小镇建设初期通过发放“创新券”，支持初创企业购买中介服务(涉及财务、法务、人力资源、知识产权、商标代理等)以获得先发优势。同时各级政府协同共建，专门为小镇成立了一个大型的资金贮备池，包括5000万元天使梦想基金、1亿元天使引导基金、2亿元创业引导基金、2亿元创业贷风险池、20亿元信息产业基金，通过政府基金运作强化资智对接，并有效撬动社会资本。小镇招商引资政策体系(包含数量、种类、形式、内容等)都在不断完善，例如，地方政府出台的政策文件明确规定，对于通过评定的初创型企业，可以给予办公用房租金补贴、研发经费补助、购买服务补贴等补助式政策；对于成长型企业，其补贴和政策优惠力度则会更大。

M小镇具体的引进人才、招商引资政策如表2所示。截至目前，在人才、企业双重引擎的拉动下，M小镇已经聚集创业项目1600多个，创业人才15400多名，融资规模高达100多亿元，金融机构1384家，管理资本3000多亿元。

表2 M特色小镇人才引进和招商引资的政策简表

二是强调培育与激励的双边融合。特色小镇建设中有效的地方政府行为不仅在于对人才、企业的直接引进，也在于对引进对象的培育与激励，以激发小镇的内生创造力。特色小镇入驻的企业多为初创型企业，因而对其进行业务工作讲解、政策解读以及全面的孵化指导等系统化培育显得尤为必要。与此同时，刺激企业发展动能，摆脱后续发展中对政策红利的依赖也同样重要，现有的激励方式主要有赛事激励、奖金激励以及孵化成功后提供迁移帮助等。这些培育与激励工作通常由地方政府或其委托的开发公司来完成。小镇管委会积极引进孵化平台对小镇企业进行创业的系统指导，目前已落户阿里百川等15个各具特色的“种子仓”，基本涵盖了办公、融资、社交、培训、市场推广、技术研发、战略辅导等各个环节的孵化培育。M小镇还不定期创设创客讲堂、创客沙龙、各类公开课、政策解读会等活动，成立创业导师团等为创客们提供多方位的培育支持。同时，小镇内部经常举办各种各样的比赛以培养创客的创新创业意识，如中国青年互联网创业大赛、中国互联网品牌盛典等。最后当企业发展到一定程度或孵化成功后，管委会主动帮助其迁移至产业园区，并提供进一步的便利及相应激励举措，进而为企业带去更为强劲的发展动力，同时也为小镇预留孵化下一批种子企业的地域空间和政策空间。

(三)公共服务行为

特色小镇良好的公共服务不仅能提升镇民生活和创客工作的舒适感与幸福感，而且相较于其他产业园区对人才和企业入驻更具有吸引力。企业发展壮大不仅需要自身的核心竞争力，更需要良好的创业环境，尤其对于初创企业与没有创业经验的创客青年来说，良好的公共服务不仅使其免去各种繁杂事务，更能全方位保障企业顺利运行。特色小镇建设中地方政府的公共服务行为主要体现在以下两个方面：

一是公共行政事务的办理。由于特色小镇的企业大部分为初创企业，需要经常办理行政事项，因此，便捷、高效的商事登记、行政审批等公共行政事务办理对于留住企业而言至关重要。当前，特色小镇主要采用两种方式简化行政事务：一是线上线下的结合；二是部分事务的专业化外包(由政府购买公共服务)。线上线下的结合可以极大地降低企业的行政成本，为企业人力、财力、物力提供成本空间；政府购买公共服务可以从专业化角度为企业提供更优质的公共服务。在M小镇，地方政府打造了专属的一站式服务大厅和“O2O”云服务系统，为企业提供工商注册、项目申报、政策兑现等线上便利服务。与此同时，小镇还搭建了多个财务、法务、人力资源等中介资源集聚和服务平台、创客募化平台和软件开发平台，并提供云主机、云储存、云实验室等基础技术支撑等，以提供全方位的公共服务。除此之外，管委会一改“大包大揽”的行政管理方式，通过引进专业市场机构将部分公共行政事务外包，由马达加加、良仓孵化器、极客创业营、阿里纵贯会等各具特色的创业服务机构为创业者提供融资、培训、市场推广、战略指导等全链条服务。

二是公共秩序的维护与公共设施的匹配。良好的公共秩序是特色小镇发展的重要保障，软硬件公共设施的配套也为特色小镇发展提供了内涵和便利。公共秩序维护主要包括小镇内部的安保、保洁和内部市场秩序的维护，如市场打假、品牌维权等工作。公共设施则可以分为硬件设施与软件设施，硬件设施主要包括交通、网络、办公环境等，软件设施主要包括数据平台、交流平台等。在公共秩序维护方面，M小镇在互联网村、天使村、创业集市三个先导区块都专设保安人员，确保小镇范围内良好的公共秩序与创客、企业的安全；设置专门的保洁人员，负责小镇内的卫生环境维护；加大对小镇名优产品和企业的保护力度，切实维护小镇企业的合法权益和公平有序的市场环境。在公共设施提供方面，管委会为M小镇搭建了强大的网络基础设施，实现了“万兆进区域、千兆进楼宇、百兆到桌面、WIFI全覆盖”的目标。同时还引进了前沿科技文献资料库、集中购买服务器和基础软件、开放公共技术平台等软件设施，打造众筹书吧、咖啡店、创客集市等硬件设施，为创业者之间、创业者和投资人之间、创业者和企业家之间开展信息、知识、创意交流等提供平台。

三、地方政府对M小镇与C老街差异化行为的具体表现

M小镇占地面积只有3平方公里不到，在小镇之外的C老街面积是其十余倍。从地理位置来看，M小镇完全被C老街环绕。但是地域上的毗邻并未使得二者融为一体，在M小镇产值一再“踩油门”，整体规划不断优化升级的同时，C老街总体经济却处于“踩刹车”的状态，二者对比鲜明。相较于M小镇的蓬勃兴起，虽然C老街在政府支持下也得到一定发展，但是从宏观、中观、微观层面比较两地在战略规划、产业发展和公共服务等方面的政府行为实际，不难看出地方政府在相邻主体对象(即M小镇与C老街)的行为选择上具有显著差异。

(一)地方政府战略规划行为的差异化表现

在土地规划上，特色小镇土地保障极高的政策仅及于M小镇内部，尤其在选址规划上，虽然周边地区产业园的功能和特色小镇有所重合，但地方政府需要在经过省级政府的审核、批准后方能生效。而对于特色小镇，地方政府实际掌握着其土地选址、规划、实际使用权，M小镇就是由地方政府进行土地选址划定某一区域作为试验田，并对其做出土地布局、土地开发周期等各种利用规划。“有核心，无边界”的规划格局在给予M小镇极大拓展空间、满足其发展土地需求的同时，也造成了对周边老街的土地侵占，原住居民的生活休闲区域受到挤压缩减。因此，呈现出M小镇土地规划整齐有序，而C老街的规划则愈加杂乱无序的双重格局。M小镇与C老街毗邻的地理位置决定了二者在土地规划方面存在一定的排他性，例如曾经出现周边的某个菜市场为了配合M小镇的开发而多次搬迁。

在生态规划上，M小镇有清晰的生态发展理念，周边区域产业园区地却并无专门的规划设计，走的仍然是先发展后治理的老路子。虽然近些年政策大方向已经发生变化，地方政府将C老街的许多高污染企业、厂房逐步迁移出该区域，但这些都是碎片化、零散化的行政行为，地方政府并未系统地对C老街的生态环境做出长远的整体性规划。结果呈现出国家级景区和普通居民生活区域毗邻而居且混杂连接的现象，形成“一个小镇，两个世界”的局面。

在产业规划上，M小镇以互联网产业为主，旨在通过人才引进、资金投入、政策扶持的有机结合打造优化升级地区产业经济结构的平台，而C老街的产业结构仍以传统制造业(包括建材、纺织、机械加工等)为主，第一、第二产业的发展仍是社区经济的支撑。C老街杂乱无序的产业结构使得其缺乏明确的产业定位，更遑论长远的产业发展规划。政府对高新互联网产业扶持力度的加大，形成了M小镇新兴产业蓬勃发展的局面。缺少政府的关注与支持，C老街传统经济产业用地或被占用拆除、或处于自生自灭的状态，其产业转型升级显得乏力，整体经济发展态势不容乐观。

(二)地方政府产业发展行为的差异化表现

中国经济(尤其指地方经济)的发展与政府行为紧密联系，谓之“有为政府与有效市场”的融合。而政府行为对于经济社会发展影响的主要工具是制定公共政策。在中国场景下，以公共政策为代表的政府行为的差异直接形塑了经济社会发展形态的差异。在人才引进方面，M小镇在地方政府支持下的“1+1”政策条件明显优于C老街“1”种一般性人才引进政策，凭借其政策优势“虹吸”了大量人才，而二者区位上的临近更使得包括原先属于C老街的人才“用脚投票”流入M小镇。结果双边区域人才分布两极化，C老街人才流失严重，经济活力持续走低。在招商引资方面，C老街相关政策内容可参考表3。相较于M小镇的招商引资政策中大量的政府和社会资本的投入，C老街的政策显得乏善可陈。且M小镇的政策对于初创型企业扶持力度较大，而C老街政策的对象主要是已经初具规模，有一定实力或正在营利的企业，其政策只能起到锦上添花的作用。与M小镇重视培育和激励区域内企业和人才形成鲜明对比的是地方政府对C老街企业的“放任”策略。C老街的企业大部分属于传统产业的范畴，这些企业更需要来自地方政府等多领域力量的帮助以完成自我升级的过程，适应新时代经济的发展。但C老街的绝大多数企业始终处于边缘地位，亦无法享受来自M小镇发展红利的带动作用。

表3 C老街人才引进和招商引资的政策简表

(三)地方政府公共服务行为的差异化表现

地方政府对M小镇和C老街提供的公共服务也具有较大的差异性。地方政府以满足M小镇创客的需求为导向，精准定位推动小镇建设的目标群体，并投入大量公共资源，以保证小镇良好的创业环境。而相对于仅3平方公里的M小镇，C老街46平方公里的区划内只有一处行政办事处，且该办事处的位置临近M小镇，首要职责是满足M小镇的发展需求，附带服务C老街的其他区域。M小镇还专门设有办事综合自助终端机，为镇内初创企业办事提供极大便利，而C老街却鲜有这种设备。总体而言，C老街行政事务办公“质”和“量”都远不及M小镇，在公共秩序维护和公共设施匹配上更是如此。M小镇具备专门的公共秩序建构和公共设施匹配，而C老街囿于地方政府资金、政策、自身发展等因素，导致其企业在当地公共服务供给中的受益程度远不如M小镇。与日益兴盛的创业文化相比，一街之隔的周边区域却随着活动场所的压缩、原住居民的搬离而使得地方政府忽略其公共服务供给的重要性，C老街依旧存在着企业办事困难、传统文化没落等现象。

根据战略规划、产业发展和公共服务等三个维度，地方政府在M小镇和C老街的差异化行为对比如表4所示。总体来说，地方政府在理念和行为上呈现出“重小镇轻周边”的价值趋向。事实上，M小镇和C街道的发展关系在物理空间上演变成一场“零和博弈”，M小镇的拓展一定程度是建立在周边区域和原住民“利益挤兑”的基础上。这种“顾此失彼”的发展理念导致传统社区失利的同时，也使得M小镇辐射带动区域发展功能的式微。

表4 地方政府对M小镇和C老街差异化行为对比表

四、特色小镇建设中地方政府差异化行为的潜在风险

政府和企业的利益出发点可谓迥异，政府旨在促进特色小镇成长为城市创新产业新的增长极，而企业却始终注重利益最大化。受压力型体制和锦标赛制度的双重影响，在中国特色小镇建设方兴未艾、蓬勃发展的背后，地方政府实则也存在配套体制机制建设滞后于小镇快速发展的问题，而阻碍着行政与资本两相博弈又合作的力量从机械团结向有机团结过渡。其中配套体制机制问题主要聚焦于四个方面：首先是运营机制，以政府为引导、企业为主导的建设模式在实践中往往错位；其次风控机制，缺乏智能化的风险防控能力和专业化的第三方风评机构；再次评估机制，企业准入退出的评估指标还有待进一步明确和细化；最后耦合机制，特色小镇发展还停留在单个小镇的地理方位内，未能充分发挥耦合带动作用。[20]这些体制机制问题会诱发诸多风险，进而影响小镇的可持续发展。这些风险在某些地方已经演化为显性危机，而在有些地方仍处于潜伏状态，甚至将长期潜伏。地方政府在小镇建设过程中表现出的角色定位及多重行为，对聚集和分配各种稀缺资源起着重要作用，但同时也是造成这些风险的隐患所在。

(一)制度先赋性与小镇自致性相脱节的潜在风险

与西方国家特色小镇的发展路径不同，中国特色小镇多采用政府主导的外源性扶持发展模式，只要被列入特色小镇名单的发展对象，就“天然”具备来自国家或地方层面的制度优势和政策优惠，这种制度先赋性给特色小镇创造了难以模仿或复制的“先天条件”，它们突出体现为前述的多重政府行为。当政府的绩效动机特别强烈、行政权力较为强大，而社会的力量又相对弱小时，政府主导的城镇化很容易出现所谓“理性的僭妄”[21]。在特色小镇建设过程中则表现为按照政府的理性意志和一统性观念来规划小镇的发展路线，从而导致小镇的自致性内源力量薄弱。具体而言，当前中国特色小镇快速发展的关键动因之一就是政府给予的制度先赋性，即外源性叠加的扶持政策(如高额补贴、人才奖励、税收优惠等)，然而这种大力度的制度先赋性扶持行为容易导致特色小镇内的企业对行政力量过度依赖，形成类似“预算软约束”现象。这种现象一旦形成则很难消除，既增加了政府的财政压力，也会削弱小镇的自致性，转而一味地依附于政府的各种补贴来维系发展。除此之外，特色小镇的成长周期往往较长，进驻企业的流动性和回报率也各有不同，针对这种回报期限长短不一的现状，当前大部分地方政府却采取简单、传统的“一刀切”式的先赋性政策，不仅会造成投入资源的过剩与闲置，还会提高小镇建设的沉没成本。现有的政策红利也难免会让部分小镇的企业或人才钻政策漏洞，打着“捞一把”的念头专注攫取政策利益，待优惠政策期满后迁离小镇，使得特色小镇自身持续稳定的发展动力源依旧匮乏。

(二)政策规则“吃紧”与“宽松”难以平衡的潜在风险

特色小镇在建设中普遍存在管理科学性不足，规划短视或可操作性低，资金、人才等资源配置不合理，管理经验与教训的总结不到位等情况，尤其在政策方面还存在规则“吃紧”与“宽松”难以平衡的现象。首先，从产业遴选和准入资格来看，何种产业、企业能够进入特色小镇并得到优惠政策，应有一套科学的评估办法。目前不少特色小镇进驻的产业都具有镇内镇外同质化倾向，出现企业资质审查较为宽松的情况，这导致了发展潜力和前景堪忧的企业进驻，给小镇的后续发展带来问题隐患。同理，过紧的遴选规则也可能将一些具有潜力的小企业排斥在外，阻滞小镇的发展壮大。其次，从政策支持和激励制度来看，政府对特色小镇的人才、土地、资金等产业发展要素的支持规则还较为模糊。具体说来，支持规则梯度还比较模糊，尚未形成高效的支持激励制度，对支持对象的评判有的地方也带有随意性；支持定位精度仍不突出，目前多是笼统的宏观和中观引领，究竟何种支持能最有效地激励小镇内产业发展尚不明确。再次，从特色小镇与原行政辖区的政策偏向来看，特色小镇享有诸多叠加优惠，规则包容性强，人性化程度高；而原住民的相关政策则往往是行政动员令，规则硬性且强制化程度高。以产业为例，原住民必须从原有的传统产业退出，让位于新产业发展，但之后原住民并没有获得再就业的政策倾斜或新就业机会，既参与不了特色小镇建设，也无法分享特色小镇的发展红利。

(三)产业发展优先与社区建设滞后有失均衡的潜在风险

尽管特色小镇的直接目标是促进产业转型发展，但其终极目标仍然是实现人们对美好生活的向往和人的全面发展，从而使得小镇具备长足发展的可能，这就对社区内部的凝聚力和黏合力提出了高要求，然而实践中有些特色小镇的开发路线异化，小镇逐渐演变成传统创业园区，违背了谋求“人的城镇化”的伦理导向。在小镇内部企社关系方面，主要关注点在经济产业建设而非内部社会建设，并没有充分挖掘其人文内涵和采取各种举措来形成健康的社群关系，甚至还存在恶意竞争的可能，这就产生了经济与社会发展的不均衡问题。与此同时，特色小镇与周边社区的融合情况也不甚乐观，特色小镇通常限于地方政府指定一片区域加以规划建设，但对与其地理位置紧邻的区域仍保持原有的发展形态，这些区域的原住民由于价值观念、区域制度等差异的原因无法融入小镇的创新创业氛围，原住民与外来者之间较难保持良好的共享机制和流动机制，这会加深小镇与周边发展的区位隔离，滋长周边民众的不公平感。长期的社会区隔容易产生疏离、排斥乃至对立，这为小镇与社区的和谐稳定埋下隐患。

(四)空间利用“过度紧缺”与“闲置泡沫”并存的潜在风险

特色小镇作为生产力空间布局的全新模式，虽然在不断努力优化，但依然存在空间规划错位或空间再生产能力不足等问题，从而导致空间“过度紧缺”与“闲置泡沫”并存的潜在风险。一方面，特色小镇规划建设面积不得超过几平方公里的硬性要求，使得可用空间极为有限。在有限又紧缺的空间内，如果不能在周边民众、小镇企业及创客们的意见基础上进行空间的合理规划和集约化利用，就会出现公共空间的恶性竞争。Madanipour认为，空间资源的不均衡分配会造成严重的社会排斥，由此带来的文化、经济和空间排斥，会引发大规模的社会危机。[22]另一方面，政府有其自身的利益诉求，特色小镇在助推地方经济转型升级的同时，也刺激地方政府行为上的趋利化。[23]有的地方政府为了抢占国家资源，在国家培育特色小镇的初期“一哄而上”，抓进度、抢时间，盲目地吸引并投入大量资源，对实际建筑区块的应用价值未能做出正确研判，待政策红利褪去后，特色小镇的创业主体和先赋性资源随之流失和衰败，特色小镇甚至出现“空城”等空间“闲置泡沫”的极端现象。

五、地方政府差异化行为的风险防范和消解策略

地方政府作为中国市场经济发展中的一支重要力量，在推动中国区域及经济发展中不仅发挥着市场“守夜人”的作用，还深度介入其中。[24]一旦地方政府对土地、资金、人才等各种资源的运作出现问题，再和特色小镇当前产业聚集的新常态相叠加，将大大加剧其隐含的风险，甚至造成难以挽回的损失。地方政府权力运用中的风险是可以预见、描述、控制和防范的，消解风险的过程同样也是迎来变革和转型的契机。因此，对特色小镇建设中地方政府多重行为的风险进行合理防范，已超出地域范围的社会关切，而如何消解这些潜在风险，也已成为社会各界关注的焦点。

(一)转变地方政府职能，培育特色小镇的内生动力源

地方政府过度的行政化手段会使小镇企业对行政力量产生过度依附和对政策红利惯性攫取，从而影响小镇内生动力的形成和发掘。特色小镇建设的动力机制应由投资驱动、要素驱动向创新驱动转变，运营机制应由政府主导向企业实体转变。[25]培育特色小镇的内生动力，应在加快地方政府职能转变、理顺管理体制机制的同时，增强特色小镇的主体能动性。首先，地方政府要摒弃大包大揽的传统产业园区建设思路，加强对小镇规划引导的科学性和可行性，理顺运营、评估、耦合等方面的体制机制，优化其基础设施建设、创新文化营造、特色资源整合等方面的管理职能。其次，地方政府要明确企业在特色小镇建设中的主体地位，充分调动小镇利益相关者的积极性，形成充满生命力的创业生态。特色小镇建设的主角是人，人才资源作为信息经济时代最具潜力的要素，是为小镇发展提供源源不断的内生动能的核心。围绕不同层次人才的特点和需求，培育形态完备的创业圈，着力引导创业者从分割隔离的办公楼走向极速分享的大社区[26]，促成人才和创业项目交互的化学效应，以提升人才、项目、企业三者的竞争力，不断培育和壮大特色小镇的内生动力。

(二)调节政策松紧度，健全特色小镇的运营管理机制

特色小镇作为一种特殊的“政策功能区”，其政策的顶层设计在很大程度上决定其规划建设“走向”，如何把握好政策规则的松紧度，就成为特色小镇健康发展的重要前提。既要科学规划小镇的产业选择和发展方向，又要发挥小镇因地制宜创新探索的自主性。首先，根据特色小镇创建理念与产业定位，构建科学的综合准入机制，增强企业与小镇创建和运营理念的匹配度，而不能为了快速完成小镇要求的企业规模便放低“门槛”批量引进。其次，根据小镇的动态发展情况与原有资源禀赋，完善以“多重标准、科学评价”[27]为原则的考核评价机制，因地制宜地设置小镇的考核周期与任务指标。在考核周期方面，不应僵化地规定3～5年的期限内必须完成创建、固定投资、税收等硬性目标，这会诱发抢进度轻质量、重产业轻环境等乱象。在考核内容方面，小镇效益的增值考量不在于投资、规模在量上的扩张，而在于产业本身的生命力与价值创造力，因此，应该把长期效益、生态环境、社区建设等指标纳入考核。再次，地方政府在特色小镇的建设和运营过程中，存在专业性不足、效用性有限等困境，要转变政府既做裁判员又做运动员的双重角色，通过引入智库和第三方专业机构，建立特色小镇专业化的风险防控机制，提升小镇的风险识别、风险控制、风险评估和风险问责等专业化管控能力。

(三)构建小镇共同体，实现“三生融合”的包容性发展

在特色小镇内，企业、创客、原住民和游客等利益相关者的公共服务需求迥异，而且他们的需求增加绝不能以牺牲特定领域或特定群体的利益作为代价。特色小镇要实现“生产、生活、生态”三生融合发展，必须打破固有的公共话语中心，围绕产业经济与物质环境建设、生活维度“不在场”的状态，转变将创客和原住民割裂为两个社群的现象，在推动多中心治理与包容性发展的语境下构建小镇共同体。从小镇内部来说，一方面以经济建设促进小镇园区的互动融合，提升创客的自我管理和参与公共事务能力，强调创客社群的主体性和组织性；另一方面以园区的社群建设反过来带动经济收益的提升，优良的园区生活体验将吸引更多的高端人才与企业集聚。从小镇与周边社区的关系来说，社会共同体的形成有赖于利益相关者之间的互动关系，多元参与、体制开放、协同共享的交流和沟通平台有利于破除小镇与周边社区的藩篱，形成良好的社群生态体系。这种内外联动的“三生融合”模式将最大程度地防范可能出现的差异化、原子化甚至两极化的风险，能更好地促进特色小镇与其周边社区的互惠共享式的包容性发展。

(四)促进空间再生产，推动存量空间向增量空间拓展

特色小镇所在的地理区位往往存在新旧两种空间元素和相互博弈的用地主体，其可供使用的存量土地有限，存量空间往往又存在土地功能不能满足城市发展、土地权属复杂、风貌与城市整体不协调等问题[28]。作为城市高端要素扩散并重新组合而成的空间，产业特色是小镇发展平台的灵魂[29]，而产业聚焦和功能重组是存量空间提质增效的关键。倘若一味地向外进行空间扩张，不仅与小镇的规划要求相悖，还与小镇高端空间布局的定位背道而驰。因而，推动存量空间向增量空间拓展，必须促进空间再生产，即是说，一方面要实现存量空间利用的提质增效，提升单位空间使用面积和单位空间产出效益；另一方面，通过对闲置空间的改造、利用和拓展，形成具有地方特色的公共交流空间，以减少创客的压抑感和束缚感，促进“产城人”多维价值的空间再生产，具体表现为物理空间的集约利用、产业空间的要素整合、虚拟空间的延伸拓展和心理空间的多元包容。

六、结语与讨论

特色小镇作为现阶段新型城镇化建设中最为突出的载体和呈现模式[30]，为我国的供给侧改革提供了丰富的想象力和前瞻性方案。目前特色小镇仍被视为新生事物，只有充分认识其“特色”所在以及地方政府管理行为模式的要义，才能真正创造拥有无限可能的城镇化发展高地。诚然，特色小镇在经济发展、创新创业、推动城镇化进程等方面成绩斐然，但实践中，囿于集中力量办大事的体制逻辑，地方政府的发展观念仍受到传统开发区模式的影响，在特色小镇和毗邻社区的发展上形成了“亲”“疏”有别的差异化地方政府行为，导致原住居民与外来创客等利益相关者在意识、空间和制度等层面的区隔扩大化，使得特色小镇存在着经济发展成果突出而社区融合不够的两面性问题，由特色小镇带动的城镇化仍没有彻底完成由“地”的城镇化向“人”的城镇化的转变，进而影响到特色小镇的高质量提升和可持续发展。如何摆脱特色小镇管理体制机制的束缚，打破“一个小镇，两个世界”发展格局的藩篱；如何防范和消解因地方政府差异化的多重行为带来的潜在风险，构建共建共享共治的可持续发展路径，已成为地方政府深化城镇化发展必须思考和回应的议题。

正如郁建兴等人所言，“如果产业是小镇的核心，那么社区就是灵魂。优质的产业和优质的社区相辅相成，甚至社区比产业对于小镇来说更至关重要”(2)参见郁建兴、张蔚文、高翔等《浙江省特色小镇建设的基本经验与未来》，《浙江社会科学》,2017年第6期，第150、154页。。仅仅依靠先赋性制度倾斜带来的产业增长在政策推动力度放缓后实在难以为继，会导致特色小镇场域内部功能的不均衡，社会价值与人文关怀被隐藏甚至缺位，“人”的个体性与主体性被弱化，若这些群体区隔和社会融合问题得不到扭转，则会滋生出更多深层次的社会问题和发展隐患。古诗有云：“一枝独秀不是春，百花齐放春满园。”虽然地方政府的先赋性制度和社会资本的积极响应为特色小镇的发展吹起了“春风”，但怎样才能让小镇的“春天”常驻，这是值得持续关注的问题。未来的特色小镇，将是创新和包容的代名词：新兴经济体在传统社区中蓬勃发展，为周边产业注入活力；传统文化习俗在特色小镇中焕发生机，为小镇发展夯实根基。而现代与传统交相辉映，让特色小镇焕发出弥久的时代魅力。只有在地方政府、小镇企业、创客以及社区居民等之间形成共生关系，特色小镇才能发展成为“梦想之城”和“未来之城”。