新时代中国科技创新政策评估框架现状检视与优化

汪旭　朱艳菊

摘  要：科技创新政策评估框架是科技创新政策评估的总体设计。新时代中国科技创新政策评估框架存在评估设计聚焦政策效果环节而忽视制定和执行环节、评估标准和方法重定量分析而轻价值取向判断、评估实践操作性和实用性欠缺等缺陷。在遵循覆盖政策全过程、体现回应性、积极借鉴与立足国情相结合等原则指导下，优化形成由政策评估环节、要素、关键问题、标准与方法等组成的新时代中国科技创新政策评估框架。

关键词：中国  科技创新政策  评估  框架

中图分类号：F124.3 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2021）06（c）-0183-04

Abstract： The scientific and technological innovation policy evaluation framework is the overall design of scientific and technological innovation policy evaluation. The evaluation framework of China's science and technology innovation policy in the new era has some defects， such as the evaluation design focuses on the policy effect link and ignores the formulation and implementation link， the evaluation standards and methods focus on quantitative analysis rather than value orientation judgment， and the lack of operability and practicability of evaluation practice. Guided by the principles of covering the whole process of policy， reflecting responsiveness， actively learning from and based on national conditions， optimize and form a new era China's scientific and technological innovation policy evaluation framework composed of policy evaluation links， elements， key issues， standards and methods.

Key Words： China; Science and technology innovation policy; Assessment; Framework

科技创新政策是决策者为实现国家科技进步和经济增长而对社会公共资源进行权威性分配的工具[1]。政策评估则是实現治理现代化的核心要素[2]。科学合理的科技创新政策评估能有效衡量科技创新政策实施效果，决定科技创新政策未来走向，关乎科技决策和创新治理现代化。新时代以来，基于科技创新政策管理的需要，各级政府科技管理部门和非官方机构开展了多层面、多领域的科技创新政策评估活动，取得了较好成效，但目前科技创新政策评估还处于初步阶段，评估中还缺乏系统、严谨、规范的评估理论方法指导[3]。特别是还没有形成一个普遍认可、适用性广的评估框架，为具体评估工作提供指导，这在很大程度上影响评估的效果。

1  新时代中国科技创新政策评估框架现状检视

探究中国科技创新政策评估框架现状主要基于中国知网（CNKI）收录的相关研究成果，以“科技创新政策评估”为篇名进行检索，截止到2021年6月底，检索到论文22篇。这些成果对科技创新政策评估活动作出有益的探索，但在评估框架研究设计中，还存在着一些不足。

1.1 评估设计聚焦政策效果环节而忽视政策制定和执行环节

我国现有相关科技创新政策评估框架在评估内容及相关指标设计上，较多关注政策效果环节，即关注政策的效益、效率、绩效等，而对政策过程的其他环节，特别是政策制定环节关注不多。其中，“基于供给面、需求面和环境面政策维度的评估框架”[4]，主要涉及的是政策产出和效果指标，没有涉猎政策制定环节;“基于政策投入和产出的评估框架”[5]，从政策投入、产出角度来考察政策绩效和效率，对政策制定环节也没有涉及;“基于评估目的、评估时间和创新活动维度的评估框架”[6]，虽触及了政策制定环节，但政策制定层面的指标较为单薄，重视程度明显不够，关注的核心仍是政策的效率、效益和效果。而史密斯模型认为，政策制定是关系公共政策能否达到预期目标和效果的关键影响要素，要给予重视[7]。总的来看，对政策制定环节关注不够，对科技创新政策的价值特征研究欠缺，不能适应全过程、全链条政策监督评估的需求。同时，在政策执行中，执行机构、目标群体、外部环境等状况如何及其之间的耦合程度决定了一项政策能否得到很好地执行，这些都需要在评估中做到重点监测。但当前影响政策执行的机构设置、目标对象、外部环境等关键因素在评估指标中体现不足，这在很大程度上影响了政策执行评估效果，应引起政府部门和学界对此问题的重视。

1.2 评估标准和方法重定量分析而轻价值取向判断

评估标准是衡量政策实施是否达到预期设定的政策目标的依据[8]。其选择决定着科技创新政策评估的方向。目前已涉及评估标准的相关研究成果多重视政策的经济、效果和效率等事实标准;而对于公平性、回应性和适当性等价值标准关注不够。从上述论文的统计分析看，有1篇论文专门研究科技创新政策价值评估，另有1篇论文对科技政策的行政、经济和社会价值进行了探讨，其余论文在涉及评估标准时，多注重效果和效率等事实标准。在“重事实标准，轻价值标准”的评估思维模式影响下，现有评估框架和模型偏重采用数理模型和定量分析，缺乏必要的定性分析和价值判断，使得重定量分析而轻价值取向判断的问题凸显。缺乏价值判断的政策评估既不能有效回答政策的价值目标和价值取向问题，也不能充分体现评估的价值纠偏和引导功能。

1.3 评估实践操作性和实用性欠缺

现有关于科技创新政策评估框架研究成果多从理论上界定评估内容和进行指标设计，没有有效对接中国科技创新政策评估实践需求，可操作性不够强，对科技创新政策评估实践的具体指导作用也有限。同时，评估中过于强调技术分析和量化评估方法，但该方法所需的一些假设条件由于受到评估环境、资源和成本等制约在现实中往往难以实现。此外，科技创新政策从制定、正式出台到具体执行存在多元主体的博弈，多种利益关系相互交织以及政策问题本身复杂性、政策资源混合性和政策外部环境变化性等使得科技创新政策评估具有复杂性。这些都影响到通过单纯的技术分析和定量评估方法对科技创新政策进行精准测算的准确性。因而，评估得出的结论可靠性不强和可信度不高，评估结论不易被评估委托方、管理决策方接受，这使得评估的实用性受到影响。

2  新时代中国科技创新政策评估框架优化设计理念

一以贯之地遵循先进、务实的评估设计理念是实现科技创新政策评估框架设计不偏离正确方向的重要保障。

2.1 覆盖政策全过程

科技创新政策具有动态性特征，其运行的各环节会随着政策受众和外部环境等因素的变化而变化。一方面，没有科学严谨的政策制定评估，就无法保证科技创新政策的目标性和针对性;没有实时执行评估就不可能发现政策执行中的问题;没有效果评估则难以了解到政策实施的效果和落实情况[9]，因而需要建立起有效覆盖政策各环节的评估指标体系。另一方面，政策制定、执行和效果其中任何一个均可作为自变量影响另外两个环节，这要注意从联系和动态的视角来评估三个环节之间的关系，形成系统性、流畅性的评估回路，不能将其割裂。

2.2 体现响应性

西方学者率先提出的回应性评估理念认为，评估是“通过涉及利益相关者并消耗大量时间和资源的互动的协商来确定参数和界限”[10]的过程。该理念的核心在于要关注利益相关方的诉求与疑问，并及时给予回应。当前在我国科技政策创新评估研究和实践中，同样不可忽视相关利益方的态度，要坚持评估的“回应”“协商”“共同构建”，探索实施互动式评估。这需要在评估框架设计中，注重体现评估决策部门、执行部门、政策受益方等利益相关方之间充分的沟通，相关主体广泛参与评估过程，并建立对评估结果的及时反馈和交流机制。

2.3 注重积极借鉴与立足国情相结合

世界各国虽然国情、社会性质等不同，但提出的创新政策评估在内容、方式、价值等方面具有共通的规律和特点。西方科技创新政策评估兴起于20世纪60年代，现具有一套较成熟评估体系，评估框架经过多年实践也逐步完善。中国科技创新政策评估框架设计可以借鉴其有益的经验做法，提高框架设计水平。同时，中西方在经济发展水平、政治制度属性、科技发展阶段、科技管理体制等方面存在不同。这又要求不能照搬国外模式，对科技创新政策评估应注重结合当前中国科技管理体制、科技创新决策机制、科技創新政策成熟程度、政策价值取向等内容，加强科技创新政策评估方法的系统研究，在评估方法、关键问题和价值取向选择上，突出本土化视角，体现中国特色。

3  新时代中国科技创新政策评估框架优化探讨

遵循上述评估理念，在充分考虑中国国情和科技创新政策现状的基础上，优化设计中国科技创新政策评估框架。评估基本框架见图1所示。

3.1 政策评估环节

每项科技创新政策都具有包含制定、执行、效果监测、终止在内的政策周期。这需要将政策制定、执行和效果3个基本环节均纳入评估范围，进行整体考察、系统分析和综合评估，充分体现评估的系统性和完整性。具体而言，以政策周期为逻辑主线，覆盖事前评估、事中评估到事后评估，从目标监测、过程监测到结果监测，建立系统化的科技创新政策监测评估体系。

3.2 政策评估要素

遵循政策全过程监测评估的基本逻辑，围绕科技创新政策制定、执行和效果3个环节，构建由政策“目标”“投入、活动”“产出、成效”等评估要素组合形成的评估逻辑回路，并对评估要素具体内容进行细化分解。

第一，政策“目标”层面。不同政策因实施主体和内容的不同，其预设的政策目标会不同，既有单一又有多重目标。对此，需要对科技创新政策的目标具体规定进行对标和评估分析，实施政策制定评估。特别是对于多重目标，要注重不同目标之间关联性和层次性。第二，政策“投入、活动”层面。主要涉及科技创新政策的执行机构和目标群体两类主体。在投入方面，包括政策执行机构人员配备、经费投入、规章制度制定等，政策目标群体人员调配、经费投入、评估设备配备等。在活动方面，包括政策执行机构工作方案制订、政策宣传培训、政策申请受理、政策落实等;政策目标群体开展研发、产学研合作、科技人才培养、组织管理创新等。第三，政策“产出、成效”层面。在产出方面，指科技创新政策实施后产生的直接产出，如创新主体产生的论文、专利、技术、产品等科技创新成果;在成效方面，既包括政策实施的短期成效，如激发政策目标群体创造性，增强企业创新能力，推动技术和产品升级等效果如何;又包括政策实施的长期成效，如加快经济发展方式转变，促进国家产业转型升级，推动创新型国家建设等成效如何。

3.3 政策评估关键问题

为了使政策评估要素更具体化和评估更有针对性，应基于“制定——执行——效果”评估逻辑链条，在各环节评估要素下分别设计具体的评估关键问题，用以支撑相应的评估要素。在政策制定环节上，关键问题包括价值目标与科技发展战略的契合度、政策科学性、政策公平性、制定程序的公正性等。在政策执行环节上，关键问题包括价值目标执行程度、政策资源保障度、执行人员能力与态度、政策执行便捷度等。在政策效果环节上，关键问题包括政策目标的实现度、政策效率、目标群体和公众对政策效果的评价等。

3.4 政策评估标准与方法

在评估标准选择上，应统筹兼顾事实与价值标准。前者包括政策效果和效率等。效果是以衡量政策实施对政策客体和环境等产生的具体结果与影响为主要内容的评估准则，是政策评估的核心标准;效率则是用于衡量实现政策预期效果所投入政策资源具体数量的准则。后者包括政策适当性、公平性和回应性等。适当性是考量政策预期目标和价值取向等设定是否合理和必要，是政策评估的首要标准;公平性主要评价政策受益与成本在社会不同群体间合理有效分配的程度;回应性则反映政策满足目标群体的诉求与偏好等的迅捷与充分程度。

在评估方法上，第一，采取“基于证据”和“面向关键问题”评估法。前者是遵循让证据说话的原则，依据最有效证据开展的政策评估;后者遵循重点论原则，通过关注政策关键问题以掌握政策全貌来进行的政策评估。两者能聚焦政策评估的核心问题，符合中国科技创新政策评估实际。第二，坚持定性与定量评估相结合方法。在科技创新评估中，可基于定性分析，运用理论分析、问卷调查、专家访谈、案例研究等方法，进行理论论证或到企业、科技创新服务机构及相关政府部门进行实地调查与访谈，并对收集的数据进行处理和分析，发现政策实施中好的做法和不足[11];可基于定量分析，使用统计分析、数理模型分析等方法，运用数量指标来进行政策评估以获取更精准数据。

4  结语

由评估环节、要素、关键问题、标准与方法四个层面，相互支撑、相互衔接，共同构成系统、完整的中国科技创新政策评估框架。这一框架定位为科技创新政策评估的基础性指导框架，而非针对某一具体政策的评估操作性指南。因而，在框架设计时，对评估要素、关键问题、标准与方法等设计更多体现一般性内容和要求，以便为不同类型政策提供参考。

参考文献

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