完善我国生活垃圾收费制度的路径探讨

贾彦鹏

新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》规定政府应当按照污染者付费的原则，建立生活垃圾收费制度。这是我国首次以法律形式正式推行生活垃圾收费制度。我国当前生活垃圾收费制度还不够系统完善，没有发挥出明显的激励约束作用，没有充分体现资源稀缺程度、生态价值和环境损害成本。建立健全垃圾处理收费机制，有利于更好发挥价格杠杆作用，促进垃圾源头减量，加快生活垃圾强制分类体系建设，稳定垃圾处理的财政收入来源，推动环境治理体系和治理能力现代化。

一、我国生活垃圾处理收费制度的现状与问题

我国城市征收生活垃圾收费已近20年，但普遍重视不足、发展缓慢，宣传力度不够，缺少专门机构监管，居民对于征收垃圾处理费的意义认识不到位，垃圾处理费征收还很不规范。

（一）我国生活垃圾处理收费制度改革进程

进入本世纪以来，我国城市生活垃圾数量迅速增加，但垃圾处理体系的建设运行水平远远无法满足需要，其中投资偏少、资金短缺成为重要的制约。为改善生活垃圾治理体系，增加垃圾处理的资金来源，2002年6月原国家计委等四部委发布《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》（计价格〔2002〕872），全面推行生活垃圾收费制度。在国家文件引领下，全国大部分城市纷纷推行生活垃圾收费制度，出台相应管理办法。其中大城市启动较早，如北京市最早在1999年开始征收，重庆市在2000年，广州市在2002年，成都市、西安市在2004年，深圳市在2007年、海南省在2009年分别开征。党的十九大以来，美丽中国成为建设社会主义现代化强国的重要目标，在实行最严格的生态环境保护制度、坚决打好污染防治攻坚战的背景下，关于完善生活垃圾收费制度的政策文件密集出台。

（二）存在的主要问题

1、征收标准普遍较低，难以体现垃圾处理成本

垃圾处理费没有全国统一标准，由各地政府确定本行政区内的标准，一般为每月每户3—10元。在确定征收标准后，几乎所有市十多年的发展过程中从未提高征收标准，如北京市每户的征收标准仍是1997年制定的每户每月3元。目前的征收标准相对普通群众收入已非常微小，一些城市等将垃圾处理收费包含在物业费中，许多群众对该项收费甚至并不知晓。根据国家发展改革委价格成本调查中心的调查，垃圾处理费征收率普遍偏低，征收标准与处理成本相差较大，收取的垃圾处理费难以覆盖支出。2013年有主管部门指出：污染物的治理成本是现行收费标准的9—17倍。目前的征收标准只能覆盖生活垃圾处理成本的极小比例，垃圾处理的成本绝大部分由政府承担，不符合“污染者付费”原则。

2、征收范围以主城区为主，尚未实现城乡统筹

尽管各市启动生活垃圾收费的时间跨度很大，但征收的范围普遍只包含城区，不包含县城和农村。近年来，一些市开始试点农村生活垃圾收费，但收费用途只限于补充垃圾收运设备的购置于维护以及农村保洁员的补助支出，并不承担垃圾处理的费用。如上海市虽然在2004年开征，但只针对企业单位，在2019年推行生活垃圾强制分类的背景下，仍未对普通居民开征。

3、征收方式以定额征收为主，难以激励垃圾减量和分类

从各城市来看，居民家庭普遍实行按户定额征收。这种征收方式相对简单有效，便于操作，但一方面没有将生活垃圾产生量与缴费金额直接关联，家庭实际垃圾产生量与自身负担的费用无关，产生极少量与过量的生活垃圾要缴纳相同的垃圾处理费，另一方面也没有实现对可回收垃圾、餐厨垃圾和其他垃圾的差别化对待。实行垃圾处理收费制度以来，我国的生活垃圾产生量仍然快速上涨，如图1 所示。垃圾处理收费并未对垃圾减量、垃圾分类产生促进作用。

4、宣传引导规制措施不足，市民依法缴费意识缺乏

广大市民普遍对于生活垃圾处理的高额成本没有了解，对垃圾处理收费的性质缺乏认识，将垃圾处理费与卫生费、清洁费等其他与垃圾有关的收费混淆。垃圾处理费是为家庭或商户产生的生活垃圾的收集、转运、处置所缴纳的费用。卫生费是为物业公司日常垃圾清扫和保洁缴纳的费用。两者征收主体和用途明顯不同，但仍有大量市民认为是重复收费，否认垃圾处理费征收的正当性，抗拒缴费、投诉的案件屡见不鲜。由于缺乏强有力的制约机制和保障措施，一些地区垃圾处理费征缴普遍困难，部分企业虚报职工人数，不足额缴纳，部分企业和工商户拒绝或缓缴垃圾处理费，部分居民尤其是无物管小区缴纳意愿较低。研究显示，绝大多数城市垃圾处理费收缴率较低。由于很多城市将垃圾处理费作为对环卫站收入和环卫工人的工资来源，垃圾处理费收缴不到位影响环卫工人的工资福利的事件屡有报道。

二、完善我国生活垃圾收费制度的总体思路与推进策略

（一）总体思路

推进生活垃圾处理收费制度改革，坚持“污染者付费、节约者受益”的原则，实现生态环境成本内部化，加快生活垃圾全程分类体系建设，以补偿成本、合理盈利为目标，制定和调整城镇生活垃圾处理收费标准，提高垃圾收费收到率，建立充分反映垃圾回收处理成本、激励垃圾减量和源头分类的垃圾处理收费标准形成机制和动态调整机制，抑制不合理的资源消费和垃圾产生，坚持改革创新，鼓励地方先行先试，探索按量计征、分类征收的创新模式，建立覆盖垃圾分类体系建设和运营费用的垃圾收费制度，使垃圾减量和分类成为广大市民的自觉行动。

（二）推进步骤

从我国垃圾处理收费发展现状来看，垃圾收费制度还很不完善，垃圾定额收费尚未普及，快速推行生活垃圾计量征收与分类征收的基础不足，难度较大。因此，应分三阶段逐步推进生活垃圾收费制度改革。

1、第一阶段：统一主体，完善定额收费制度

初期应沿用并完善生活垃圾定额收费制度，以家庭为单位征收，逐步提高收费标准，完善收费标准调整机制，培养群众环保意识和缴费意识。