国有企业混合所有制改革研究

肖若石

党的十九大明指出，要深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。当前，我国国有企业混合所有制改革作为国企改革的重要突破口正在加速推进，各项改革试点工作大胆探索、锐意创新，取得了丰硕的经验与成果，为国企改革的进一步深化指明了方向。混改在国企“1+N”文件政策体系下框架下，实践和创新了多项关键领域和重点环节的改革任务，有效激发了各类市场主体参与混改的积极性、主动性与创造性。随着混改的不断深化，市场对制度供给提出了新的需求，应不断解放思想，破除体制机制障碍，完善配套政策体系，推动混改不断走向深化。

一、当前我国混合所有制改革的基本情况

近年来，混改文件政策体系的基本确立，有针对性的破除了体制机制障碍，营造了良好的市场化改革环境。从落实看，今年以来混改取得重大突破，央企混改试点工作有序推进，地方混改成功经验不断涌现，全社会推进混改共识不断凝聚，政策的引领助推效应凸显。

（一）顶层设计完成混改全面落地

国家发改委出台的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（以下简称《意见》）构建了混改的顶层设计，确立了“分类分层改革，各类资本参与，健全治理机制，依法合规操作”的核心改革思路。文件明确了国企的混改领域，放宽了混改的准入标准;提出了多元化的参与方式，创新了双向混合、员工持股等改革模式;健全了混改的企业治理机制，规范了混改的操作审批流程、资产定价机制与监管方式，构建了混改的制度框架，为顺利推动混改打下了坚实的基础。《意见》与其他国企“1+N”文件形成了改革合力，打破制约混改的体质机制障碍，有力的推动了改革任务的顺利落实。例如，出台的《企业国有资产交易监督管理办法》规范了产权转让、企业增资、企业资产转让的方法、细则及监督条例，明确了国有资产交易的相关事项;出台的《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》，为开展员工持股改革提供了政策依据与支撑。在改革政策的助推下，混改工作迅速开展。文件发布后得到全社会积极的响应，中央企业集团及下属企业混合所有制企业占超过70%。今年以来，涉及国有控股上市公司的并购事件共512起，其中，142起已完成，370起正在推进中，政策牵引效应显著。

（二）以联通为代表的央企混改试点工作取得重大突破

2017年联通混改方案，具有重要的改革标杆意义。联通混改探索了多个重大的改革突破，首次探索在央企集团公司层面进行混合所有制改革、首次探索了垄断领域以混改的方式向民营资本开放、首次探索了“战略投资+定向增发+股权转让+员工持股”全体系、多元化的混改模式等。在经历了一年的反复论证后，联通于8月份公布了“史无前例”的央企混改试点方案。方案提出了定向增发、增持股票与员工持股并举的混改方式，总交易对价约为780亿人民币。其中BAT四大巨头腾讯、百度、京东、阿里巴巴将投资达273.5亿元，本次改革创造了民营企业参与混改的历史最大投资。混改后，联通集团持有A股公司股权下降至36%，新引入的战略投资者持股约为35%，民营资本的高管人员也将进入联通的经理层，董事会的股权和管理层的治理结构更加多元化。联通混改还引进了中国人寿、国有企业调整结构基金等国有战略投资者，合计持股接近20%，与联通集团持股相加，国有资本超过50%，仍然保持着绝对的控制权。联通混改募集的资金将通过联通BVI公司以认购联通红筹公司配售、供股股份等多种方式注入到联通的港股运营实体，主要用于全面提升联通4G网络的基础设施建设、5G网络的研发和前期装备及创新各类业务的相关项目。总体看，联通的混改方案是“对症下药”的一副良方，预计混改之后，联通企业的运营效率将有效提升、体制机制将逐步灵活、创新能力将进一步加强、人才等各类要素将加速聚集。混改也从点到面全部铺开，石油、天然气等重点领域行业改革也在统筹推进中。

（三）地方积极探索为混改深化提供有益经验

多个省份出臺了混改的实施方案，其中上海出台了混改操作指引，对上海市国企混改的一般流程、改制决策、审计评估、产权交易等多个方面予以明确，设计了标准化的混改工作手册。各地针对混改重要领域和关键环节的改革进行了大胆探索，包括突破混改政策障碍、建立改革纠错机制、创新混改党建工作、推动国企去行政化等改革。在地方积极探索下，涌现出江西盐业、中联重科、东航物流、云南白药、江苏高科技投资集团、中山公用等一批具有示范效应的混改案例，为混改的进一步深化提供了成功的借鉴经验。如，在三项制度改革方面，东航物流混改方案提出，所有参与混改的人员都要“脱马甲”转换国有企业人员身份，签订完全市场化的劳动合同，真正打破了“铁饭碗”;在优化股权与治理结构方面，云南白药混改后云南省国资委与新华都集团各占50%的股权，突破了国有绝对控股的传统思想束缚，管理方式完全采用市场化的模式，使企业全面提升了国际市场的竞争力;在资本融合方面，江苏高投以管理团队为核心实施混改，国有资本只占股35%，而以管理团队为核心的毅达资本占股65%，混改方案以“管资本”为核心，有效激励了管理团队，实现了国有资本的保值增值。从改革的效果看，混改实施后国企运营效率得到极大改善，如江西盐业生产能力提升三分之一，在盐业整体下滑的大背景下，近两年销售额均增长了5%以上;江苏高投混改后，管理资本规模增长750亿元;毅达资本管理规模增加了10倍，“十三五”期间，江苏高投发展成为管理资产近千亿的创投巨头。

二、当前混改面临的主要政策制约

当前混改的顶层设计已经基本完成，各项改革任务也在有序推进，但在改革的落地过程中，企业普遍反映仍然存在着许多“旧制度管新制度”和相关配套改革不足的问题。这些政策制约增加了改革的制度成本，削弱了各方参与的积极性，制约了混改工作的进一步深化。

（一）国有资产定价机制尚需创新

国有资产定价是国企改革的核心问题，对上市国有企业而言，可以通过股票市场发现国有资产价格，而非上市国有企业的定价机制并无相应的改革措施，价格发现机制滞后是核心问题。当前实施的《企业国有资产评估管理办法》《企业国有产权转让管理办法》仍是2005年前后出台的政策，传统单一的资产评估法已不适于混改革需要。混改的目的是放大国有资本功能，并实现保值、增值，因此要考虑到企业未来发展，即现金流折现对资产价格的影响，这样才能有效防止国有资产的流失。此外，公开竞价制度对混改企业寻求最优的投资者也存在一定的制约。吸引参与混改投资者应注重产业互补与战略协同，实现合作共赢，而公开竞价的方式存在不确定性风险，可能会引入财务投资者或低效投资者，影响混改的最终成果。