浅析公共政策执行偏差问题成因及对策

摘要：公共政策执行偏差是一个普遍性的问题，严重影响着公共政策不能严格的落实，公共政策的效果不能达到预期，真正造福于民。公共政策在执行过程中出现偏差，不但可能直接地影响到政策问题的实施和解决，不能真正达到制定一项公共政策的宗旨，使得目标坠毁，而且可能会严重损害到政府的形象，削弱其权威性和政府的公信力。本文首先对公共政策的执行偏差表现方式进行了阐述，主要有象征性执行、选择性执行、替换性执行、附加式执行和机械式执行五个表现形式;其次对形成偏差的原因进行分析，从权利配置层级、公众问责能力、信息流畅程度、政策执行主体四个角度进行剖析;并从政策方案、政策执行主体、信息沟通渠道、政策决策体制四个方面提出对策及建议。

关键词：公共政策;政策執行;偏差;基层政府

前言

公共政策实施和执行是把公共政策从一个目标性实施转化为改进实际唯一方式。但是在其实施的整个过程中，主客观因素的作用和影响均很有可能会直接导致这种产生偏差性的结果。在我们国家中央政策制定和实施的过程中经常会出现的种种矛盾和问题，主要是由于一些国家的政策在其制定和实施的整个过程中被地方政治部门进行了扭曲、变形甚至被地方政治部门彻底消解，在一系列事关重大政策指导下，政策制定者是否真正能够按照其政策的本意服务人民，政策本身是否真正能够得到人们广泛认同，支持和强有力地推动政策的制定和执行，值得深思。

一、公共政策执行偏差的表现形式

（一）象征性执行

象征性的公共政策组织实施与政府执行偏差是用于反映公共政策组织实施与政府执行实际效果存在偏差的一种重要典型社会表现形式之一，主要含义指的是也就是各级政府部门在研究制定和组织实施政府公共政策时，在执行公共政策过程中，公共政策执行者敷衍了事，只是浮于事情表面，却不采取实际行动去解决政策问题。在政策执行过程或者能够表现为只注重对政策的表面文章进行宣传，在操作中却不采取实际行动，或者采取为了应付检查的突击性行动。

（二）选择性执行

选择性的执行主要体现在政策的执行人员在对政策实施的过程中根据自己的主观情况和意志对政策实施的内容进行了选择性的执行。但是所有的政策执行主体并不是都具有全局意识的，在执行过程中，因为因自己的偏好来进行执行时，就会影响到政策执行的效果，甚至危害群众的利益，破坏公共政策的完整性，失去其本身的意义。

（三）替换性执行

替代性的执行是指在一个政策实施的过程中，执行人员往往根据自己的利益要求度对政策内容做出偷梁换柱，打着为稳重某利益的旗号，对政策内容进行替换，实际危害政策落实的有效性。并且会在原有政策问题得不到解决的同时又引发了新的政策问题，既损害政府形象又影响政府威信。如"村民自治"实施过程中选举"村官"时，有些地方直接顶着选举的名号，实际上是上一任对下一任的指派或者乡镇府提名，从而使自治组织变得官僚化[1]。

（四）附加式执行

附加性执行是指，政府在原本政策执行范围的基础上，为谋求自身利益将政策执行的内容添加、执行范围扩大，尤其在地方政府"因地制宜"的号召下，更加肆无忌惮的附加执行，使得原本的政策不能落实，政策目标难以实现，原本完成的政策因不合理的执行效果大打折扣。

（五）机械式执行

机械化的执行是指地方政府部门在制定和实施公共政策的过程中，由于自身缺少对公共政策深刻认识和了解，只是简单地照搬了政策的落实，不能根据当地实情灵活执行，反而采取生搬硬套的方式，将过程中出现的新情况和新环境忽视，使公共政策的预期目标难以实现。中国自古以来就是一个辽阔的疆土，各地区公共政策环境复杂多变、人文风情、地方习俗多种多样，文化也是百花齐放，因此，在中央出台公共政策后，各地方政府应该根据当地实情有机结合公共政策的原则性和灵活性，根据本地区实际情况灵活执行政策。

二、公共政策执行偏差成因分析

（一）政府权力配置层级的原因

首先，是执行过程中权力配置的问题。近年来，地方政府的经济自主权日益扩大，为了更好地服务于地方老百姓，政府对中央制定和出台的优惠政策可以在一定范围内进行灵活执行，在一定程度上虽然造福了地方一方，但是优惠政策实施的领导者也并不是都需要具有明智的意识和决策能力，也就是出现了"上有政策，下有对策"，在政策实施上发生了偏差。在实践中出现了一种附加型执行，替换型执行，选择性执行。中央政府为了树立政治权威，会收回一部分地方政府的某些权力，这就导致使一部分中央地方政府的实施积极度下滑，对政策的执行也出现了机械化、象征性地执行的情况，使公共政策执行的效果大打折扣。

其次，公共政策的执行所经行政层级过多。近年来，国家倡导去行政化，简化办事步骤，该情况有些许好转。但是，政策执行的过程有严格的程序规定，是由中央政府制定到下级政府一层层执行落实的过程，在经过，中央、省、市、县层层政府的传递，公共政策难免出现偏差。例如2001年，国务院办公厅下发了《关于关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿的紧急通知》某省在执行过程中就出现了假关闭和不关闭的现象。因为对于该省来说经济发展和财政收入都是煤矿带来的大比例支持，因为若是严格执行中央政策，本省煤矿产业效益受损，于是省内就对政策进行了筛选，再因为同样原因，经过市县的筛选，最后到各地方基层政府落实的时候，小煤矿的存在与其财政收入的联系则更为密切，更不愿意严格执行。

第三，行政机构职能交叉权限不明。公共事务的管理往往涉及诸多部门，各部门之间的权利重叠现象也屡有发生。因此在政策执行过程中，往往会触及这些部门的利益，形成多方博弈局面。如果政策对于执行主体而言是有利的，则政策可能涉及到相关部门都想从中获取相应权利，从而导致权利各方积极介入、争相管理的局面。出现这种情况，各方执行部门是捞到好处了，但却损害了公共利益，政策执行也偏离了既定的目标，无法达到预定的效果。如果政策对于执行主体而言没有利益甚至会损害其利益，则各部门之间就往往出现相互扯皮和推诿的现象，使政策无法得到落实，政策执行出现偏差。

（二）政策执行监督及问责机制不到位

政策执行缺乏监督，使政府在政策执行中会缺少控制，执行不受控，政府在执行中会没有顾虑的对政策执行进行替换、变动谋私利现象严重，政策执行出现偏差。而后期的问责机制的空位或者不健全，无法对政策执行政府起到后续的矫正作用，使政府的执行在一次又一次的循环中恶化，过程出现更大偏差。表面上我国的监督系统很对，实际上这些监督系统很难起到真正的监督作用。各类监管体系、机关之间都缺少了应有的交流和协调，致使各级监管部门的权威不足，监管渠道被堵塞。其次，在对相关政策的正确实施和具体执行情况进行社会监督中，虽然目前为止我国己经初步基本建立并发起了人大司法监督、群众监督、舆论监督等并将政策的具体实施与政策执行相有机结合的社会监督机制，但是这些监督大都是事后进行的监督，具有一定的滞后性、软弱性，同时也由于缺乏必要的制度和保障，监督机制因而不能充分发挥自身应有的功能和作用。例如，在黄金周时交通堵塞，有一部分原因来源于日常出于对上级权威的畏惧，很少有职工选择在日常休年假，尽管《职工带薪年休假条例》相应的处罚措施，却鲜少耳闻用人单位因不落实带薪休假制而受到处罚的[2]。

（三）政策执行中信息不流畅

政策实施和执行过程实际上就是一个推动政策信息正常流通的过程，信息是促进公共政策实施的重要来源和资料，是预防和减少执行效果发生偏差的重要手段，政策信息的不对称或者是信息的受阻都会直接影响到政策的实施。信息的沟通有竖向沟通和横向沟通两种主要方式，在竖向沟通过程中，政策的领导者处于政策执行的中心位置，在传达过程中会出于或好或坏的不同角度对政策进行过滤，传达对有益于维护个人利益的政策。

另一方面，在向基层的地方政府传递中央政府的政策时，由于当地政府工作人员素质不高，对政策信息的收集和获取能力有限，因此对政策本身的认识不充分，再传递时无法继承其原本在制定政策时真正的意图，导致了政策的执行上出现了偏差。再加上当前基层地方政府的信息公开水平相对较低，使得信息来源有限，不能够达到所规定的预期效应，使得政策的执行存在较大偏差。

（四）政策执行主体素质偏低

公共政策执行的主体是具有较高素质的行政人员，在现实中，地方基层政府的政策执行人员，通常素质不高，执行力迟缓，抱着"铁饭碗"对政策采取消极的态度，不能发挥政策的真正作用。另外，在素质水平不高的同时，政策执行主体很难意识到知识储备的重要性，对自身进行开发。另外政策执行主体，由于"官本位"的思想，缺乏基本的服务意识，对民众的服务意识低，不能设身处地的为人民谋福利。当一个人的利益同其他集体利益相互冲突时，政策实施和执行主体之间是否可能会有选择自己的集体利益，就是对于政策实施主体的人性又一次考验，在这些因素综合作用下，政策的执行就可能会出现一定偏差。

三、矫正公共政策执行偏差的对策

（一）科学合理的制定政策方案

公共政策的质量是决定影响一个政府实施力的主要因素，而且公共政策自身的科学性与否也将直接关系到政策实施的效率。我国政府的执行能力之所以突破这个问题，很重要的一个原因就在于政策本身并没有得到充分的完善。高品位的公共政策必须具备合法、合理、明确、协调、稳定、连续、科学、目标有弹性、各种公共政策之间可以形成良性循环的特点。正确的国家政策是必须符合我们人类历史进步和发展规律的，是必须尊重这个客观规律和这个客观事实的，是必须立足于广大社会群众的这个根本利益的。政策的内容就是执行主体所遵守的范本，所以其中各个细则也都应当是具体化的、和明确的，并且还要是切实可行的，要保证公共政策的稳定实施。一项完整的政策是贯彻解决社会问题的整个过程的，它必须是连贯的，不能朝令夕改讓执行人员无所适从[3]。

（二）提高政策主体队伍的执行能力

一方面，提高执行能力，需要从心态上开始转变。优秀的政府和行政管理人员必须要求自己具备良好的心态.一种心态决定了每个人的言论行为，良好的心态可以促进自己言论行为的改善和优化，政府制定的政策计划不至于让政府部门或者单位由于个别人的疏忽和懈怠行为难以实施而迫使其落地。而我们的始终坚持则更多地是因为我们需要一种不舍和放弃的工作精神，优秀的执法行政团队和工作人员也都有不浮乱的精神，怀揣既然在这一个工作岗位就将自己的一切事情都办完、做正、作对。当然我们的淡定并非简单地表示说就不会出现冲劲、懦弱等，而是简单地表示自己已经做好了一个工作，掌握了以后又继续向前推进，这个关键还是必须要求行政管理人员应该有一个明确的解决办法，按照一个清晰的计划来执行。

另一方面，提高行政人员业务能力。第一，要认真对待工作中的每一件事情，认真和用心才会教给自己更多的知识和内容，才会对工作有感悟，才能让自己的业务能力有所提高。第二，提高业务能力需要要懂得请教别人，"三人行必有我师焉"，从别人那里获得更多的知识和经验，帮助自己提高，帮助自己进步，避免在执行过程中出现失误造成偏差。

第三，用自己的学习充实了大脑，积累很多的知识和专业技能，会将图书中的很多基础知识和专业技能都运用于到实际的工作当中，需要会思考，会分析，会总结，让自己不断循环这几个方面，不断提升自己的业务能力。会让我们得当更多的锻炼，同时提高自己的执行能力。

（三）构建合理的政策决策体制

首先，完善政策监督机制。应将监督机制权利的实施，保证期权利不受地方政府的影响，发挥其公正性。监督机构的法治性也十分重要，将处理结果快速的移交司法机构处理，是影响监督效力的重要因素。建立健全相关监督的程序和操作规范。将结果监督和过程监督更好的结合起来，避免自利性政策执行偏差形成。全面实现政务公开，让政策在阳光下执行。

其次，注重执行过程的量化控制全面量化公共政策的各种概念、规则、

条件、范围、效果，建立全方位的政策指标体系，运用指标系数精确衡量政策执行的准确性与彻底性，建立不同层次的政策执行偏差坐标[4]。

最后，健全问责机制。完善的监督机制在执行过程中出现的问题可以得到一定程度上的控制，但不可能解决所有的问题，因此就需要建立起问责机制，起到更好的事后监督的作用。需要在实施政策指定时更加必须明确地细化实施执行主体的权限和职责义务范围，从而建立一个规范的问责制度，增强实施主体执行人员的社会责任意识和风险防范意识，提高对政府实施的执行能力，避免因监督问责不力耳引起的执行偏差问题。

结语

通过对公共政策执行偏差的若干现象进行分析，总结出现阶段政策执行偏差的有关问题并提出相关意见进行矫正。在疫情席卷后，情况得到缓解的中国，行政队伍的服务意识得到提高，行政队伍在一定程度上进行了更替，保留下大批具有为人民服务意识的公务人员，办事消极，反应缓慢的的公务人员得到换血，相信在疫情过后的新时代的建设中，公共政策执行偏差的问题可以得到矫正及优化，更切实的为基层地方的建设服务，更准确的落实政策。

参考文献

[1]黄毅.公共政策执行偏差分析及对策研究[D].上海交通大学，2011.

[2]陈洁.公共政策执行偏差及其解决之道[J].长江大学学报（社科版），2014，37（12）：88-90.

[3]罗敏静.公共政策执行偏差及其矫正[J].合作经济与科技，2016（15）：179- 181.

[4]陈立强.论我国公共政策执行偏差的纠正机制[J].理论观察，2013（12）：24-25.

作者简介

张妍（1995.01.29），女，汉族，山东平阴。无，研究生在读（本科），领导学，公共政策研究。黑龙江大学，黑龙江，150080。