我国档案应急管理工作优化研究

摘 要：当前我国档案应急管理工作在应急预案、应急管理规范、应急演练工作以及重要档案异地备份工作等方面取得了长足进步，但应急预案的体系还不够完整，应急法律规范还不够完善，应急物资保障还不够充分，应急培训教育也没有实现常态化。从完善预案、优化机制、健全法制、加强宣教、夯实保障五个方面，提出我国档案应急管理工作的优化路径，为我国档案应急管理工作的开展提供有益参考。

关键词：档案应急管理；突发事件；应急预案

分类号：G271

Research on the Optimization of Archives Emergency Management in China

Xiang Liwen

（School of history and culture of Hanshan Normal University， Chaozhou， Guangdong 521041）

Abstract：Although Chinas archives emergency management has made great progress in emergency plans， emergency management norms， emergency drills and remote backup of important archives， the system of emergency plans is not complete， emergency legal norms are not perfect， emergency material support is not sufficient， and emergency training and education has not been normalized. This paper puts forward the specific path of the optimization of archives emergency management in China， including improving the plan， optimizing the mechanism， perfecting the legal system， strengthening publicity and education， tamping the guarantee and so on， so as to provide a useful reference for the development of archives emergency management in China.

Keywords：Archives Emergency Management； Emergencies； Emergency Plans

1 引 言

當今社会，各种突发事件在全球范围内频繁发生，严重威胁人类生命财产安全，也给经济社会发展带来严峻挑战。2020年席卷全球的新冠肺炎疫情就是一场罕见的、重大的突发公共卫生危机，目前世界各国还在努力抗击疫情。就档案部门而言，在利用自身优势参与疫情防控工作的同时，也要居安思危，未雨绸缪，进一步加强档案应急管理的理论研究与实际工作。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）明确提出要“坚持安全底线。贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持底线思维，强化风险防控，加强应急管理，压实安全责任，确保档案安全”，“加快档案安全设施设备配备和更新。完善档案库房内控制度，重点建立健全档案库房日常管理、档案流动过程中安全管理等制度和应急预案，推动档案馆（室）实现精细化管理。推进档案安全风险评估、隐患排查治理和应急处置演练常态化”。《规划》的出台，给“十四五”期间我国档案应急管理工作的开展指明了方向，有利于进一步优化档案应急管理体系，全面提升新时代档案工作的防灾减灾救灾能力，从而提高档案治理体系现代化水平，促进档案事业健康有序发展。学界对档案应急管理工作的研究也在不断深入，取得了非常丰硕的研究成果：既涉及抗疫档案的管理[1-3]，也涉及传统自然灾害档案的管理[4-6]；既有档案应急服务的研究[7-10]，也有档案部门自身应急管理的研究[11][12]； 既有比较具体的档案应急预案的建设[13-15]、档案灾害的防治[16][17]， 也有比较宏观的档案应急管理体系[18][19]、机制[20][21]的建设；既有本土工作的总结[22][23]，也有域外经验的介绍[24][25]。总之，档案应急管理工作的研究已经成为档案界的一个重要课题。本文在分析档案应急管理工作现状的基础上，提出进一步优化我国档案应急管理工作的具体路径。

2 我国档案应急管理工作的现状分析

“一案三制”（应急预案，应急管理体制、机制和法制）是我国应急管理体系建设的核心，也是档案应急管理工作的核心内容。在国家档案局的组织与推动下，我国档案应急管理工作虽然起步较晚，但成效显著。

2.1 取得的成绩

档案的安全管理工作，既包括正常情况下的安全保护，也包括紧急状态下的应急管理，需要统筹兼顾。就档案应急管理工作而言，2008年可以说是我国档案应急管理工作的分水岭。2010年5月12日，在汶川特大地震两周年之际，全国首个档案安全体系建设工作会议于四川成都召开，时任国家档案局局长杨冬权明确提出要全面建立确保档案安全保密的档案安全体系。2015年，档案行业网络与信息安全信息通报机制和网络安全应急响应机制基本建立，档案应急管理机制进一步健全。2017年6月5日，全国档案安全工作会议在天津召开，这是自成都会议以来又一次专门以档案安全为主题的全国性会议。至此，“人防、物防、技防”三位一体的档案安全工作新格局初步形成。概括而言，我国档案应急管理工作取得的成绩主要表现在以下几个方面：

一是档案应急预案初步建立。2010年召开的全国档案安全体系建设工作会议明确提出要制订档案应急预案，并按照应急预案要求，加强应急演练，提高应急处置执行能力。全国各级各类档案馆纷纷制订了综合性的自然灾害应急处置预案，企事业单位的档案馆（室）也不例外。除了综合性的自然灾害应急预案以外，也有涵盖各种突发事件的应急预案，如东南大学档案馆制订的《东南大学档案安全应急预案》、哈药集团的《档案安全管理应急预案》。此外也有不少单位制订了专门性的应急预案，如天津市南开区档案馆制订的《南开区档案馆火灾应急预案》。总体来看，在档案部门现有的应急预案体系中，综合性的应急预案居多，专项性的應急预案较少。

二是档案应急管理规范陆续出台。2008年汶川特大地震发生后，国家档案局迅速制订了《国家档案局关于抗震救灾中档案抢救保护工作的指导意见》，指导档案部门抗震救灾。同年8月27日，国家档案局、中央档案馆印发的《档案工作突发事件应急处置管理办法》（以下简称《办法》），成为我国档案部门制订的首个系统应对档案工作突发事件的规范性文件。2010年，国家档案局编制并出版了《档案馆防治灾害工作指南》（以下简称《指南》），成为各级各类档案馆防灾减灾工作的重要指导性文件。特别值得一提的是，《档案馆应急管理规范》（DA/T84-2019，以下简称《规范》）行业标准的出台，为我国档案馆应急管理工作的开展提供了重要的参考依据。此外还有《区域性国家重点档案保护中心建设与管理办法》《档案行业网络与信息安全信息通报工作规范》《档案信息系统安全保护基本要求》《关于进一步加强档案安全工作的意见》（以下简称《意见》）《档案馆安全风险评估指标体系》《重大活动和突发事件档案管理办法》等一系列规范性文件也相继出台，成为档案应急管理工作规范开展的有力依据。

三是档案应急演练工作如火如荼。在各种突发事件频发以及应急管理工作日益受到重视的背景下，我国各级各类档案部门也开始意识到应急演练工作的重要性，纷纷通过联合应急管理、消防等部门，开展了形式多样的应急演练工作。如在2011年5月16日，浙江省档案局与浙江省政府突发公共事件应急管理办公室联合举行“兰台防线——2011年浙江省档案与电子文件突发事故与灾害应急演练”，6家省级部门和单位、11个市和20多个县（市、区）在同一时间参与或开展了演练。[26]2018年9月29日上午，扬州市档案局组织开展了档案安全应急演练。通过此次应急演练，相关人员进一步增强了档案安全意识，提高了安防安保的业务能力和应对突发性事件的应急处置能力。[27]为深刻吸取巴西博物馆火灾教训，贯彻落实国家档案局文件精神，进一步提升全体干部职工抵御突发事故的能力，做好档案安全工作，2018年9月29日上午，浦江县档案局联合县消防大队开展了一场紧张有序的消防演练。[28]除了档案主管部门组织的应急演练以外，不少企事业单位的档案部门也纷纷开展档案应急演练。

四是重要档案异地备份工作有序开展。2009年10月30日，全国档案馆工作会议在上海召开，时任国家档案局局长杨冬权在会议上要求：国家档案局提倡和支持省级和副省级城市档案馆自愿结对，互为对方建立档案备份库。[29]目前我国各级各地档案馆已充分认识到异地备份的重要性，积极寻求合作，不断加强档案异地保存的研究与实践力度。例如，2013年江苏、湖南两省档案局签订了“三级捆绑”档案异地备份工作协议。[30]2014年，重庆、北京两市签署城市建设电子档案数据异地备份保管协议。[31]2015年8月24日，苏州市城建档案馆派专人将总量共计44.07T的档案数据备份护送至新疆维吾尔自治区城建档案馆专用库房进行异地存放。[32]2016年，四川省档案馆第四次将异地备份档案移交入藏甘肃省档案馆。[33]2018年，长沙市城建档案馆与沈阳市城建档案馆签订《异地备份内容交接单》，顺利完成了2018年度城建档案异地备份工作。[34] 各级国家档案馆积极通过异地备份方式，与其他档案馆结对，选取部分重要档案进行异地备份，避免“鸡蛋放在一个篮子里”，尽可能降低各种突发事件给档案资源带来的破坏与损失。

2.2 存在的不足

在看到成绩的同时，我们也要清醒地认识到，我国档案应急管理工作还存在以下几个方面的不足，应急管理工作依然任重道远。

一是应急预案体系不完整。我国档案应急预案的建设，从无到有，从专项到综合，日臻成熟，但是问题依然存在，主要表现在：应急预案体系尚未健全，预案内容形式化，缺少科学的绩效考核机制，应急演练不足，缺乏经费投入。[35]笔者认为，档案应急预案所存在的问题，因为单位不同与地区差异，情况千差万别，但概括起来讲，有两个突出的共性问题：一是形式化、内容空洞化现象比较严重。纵观一些综合性档案应急预案，除主体不同以外，其他的应急管理流程几乎一样，很少考虑单位实际，也很少结合地区现状，这种缺乏个性或特色的档案馆应急预案是否适用还有待检验。二是模拟演练不够。应急预案制定后，基本上处于闲置状态，很少根据预案要求定期开展模拟演练工作，很少根据演练的结果修订完善应急预案。这两个关键问题如果没有得到解决，一旦突发事件真的发生，启动应急预案也不一定有效。

二是应急法律规范不完善。依法治国的大环境带来依法治档的必然性，紧急状态下的档案应急管理工作也不例外。2020年6月20日第十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过的新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称“新《档案法》”）第十九条首次提出“档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当建立健全档案安全工作机制，加强档案安全风险管理，提高档案安全应急处置能力”。总体来看，新《档案法》对档案应急管理工作提出了明确要求，具体怎么做还需要在《〈中华人民共和国档案法〉实施办法》（以下简称《实施办法》）中具体完善。另外，已出台的标准规范中，一些关于档案应急管理工作的内容条款也有待进一步细化，以增强可操作性。

三是应急物资保障不充分。突发事件事发突然，破坏力大，资源消耗多，需要在有限的时间内紧急应对。因此，档案应急管理工作的开展，需要大量的应急物资作为后盾与保障，没有基本的物资储备，应急管理工作同样举步维艰。而现实调研中，笔者发现不少档案馆平时很少开展应急物资的储备工作，以为这些突发事件离自己很遥远，殊不知，对于档案应急管理而言，未雨绸缪远胜于亡羊补牢。

四是应急培训教育不常见。应急培训教育是突发事件应急管理的一项重要的基础性工作。对于科学认识各种突发事件发生发展规律及危害，全面掌握突发事件应急管理的技能与方法，增强突发事件应急管理的能力均具有重要的现实意义。现实中，笔者很少看到此类培训教育工作的开展，不仅高校档案学专业学习很少开设专门课程，在各单位短期的培训教育中也很少涉及应急管理方面的课程与知识。应急培训教育的缺位，不利于危机意识、风险意识的培养，也不利于档案应急管理能力的提升。

3 档案应急管理工作优化的路径选择

3.1 完善预案，实现档案应急管理工作的精细化

应急预案是应急管理工作的行动指南。没有健全的应急预案体系，档案应急管理工作就成了无准备之战，会陷入事后救火式的应急管理模式。针对档案应急预案存在的空洞、摆设、闲置等现象，档案部门要切实重视档案应急预案体系的完善工作，充分认识到档案应急预案的重要性，成立应急预案编制小组，加强对潜在风险的预测与评估，积极开展应急预案编制工作，认真做好应急预案的审核与发布，定期举行应急演练工作，高度重视应急预案的修订与完善。[36]应急预案建设不是一劳永逸的，要随着时间的推移以及檔案应急管理实践的变化而变化，应当通过模拟演练检验应急预案的质量与效果，通过修订工作不断完善并细化应急预案的内容。诸多应急管理实践表明，那些没有定期修订完善也没有经过演练检验的应急预案，在应急管理过程中很难派上用场，往往是一纸空文。

3.2 优化机制，实现档案应急管理工作的规范化

机制一词原指机器的构造和动作原理，对于档案应急管理而言，它主要指应急管理的具体措施及其相互联系和相互作用的方式方法。机制建设是档案应急管理工作的关键，档案应急管理工作的顺利进行，需要不断优化档案应急管理机制，实现档案应急管理工作的规范化。突发事件的发生发展，一般可以分为事前、事中、事后三个阶段，突发事件应急管理的过程也分为事前的防范准备、事中的紧急处置、事后的善后处理三个阶段。基于此，档案应急管理机制的建立健全，也可以从以下几个方面展开：

一是完善事前的应急预防准备机制。馆（室）藏档案面临的风险因素众多，既有人为灾难，也有自然灾害。各种天灾人祸的降临，不以人的意志为转移，需要档案部门时刻保持清醒的认识，绷紧安全这根弦，建立健全预防准备机制、监测预警机制，加强风险隐患的排查与防控，只有这样，才能增强档案应急管理的计划性与准备性。

二是完善事中的紧急响应处置机制。事前的防范固然重要，事中的应对也十分关键，因为并非所有的突发事件都能防患于未然，有些突发事件总是防不胜防。一旦突发事件真的发生，档案部门需要积极作为，紧急决策，启动应急预案，组织有关力量进行紧急应对。在这一阶段，档案应急联动、紧急处置、抢救转移、信息沟通等机制的建立与完善必不可少。

三是完善事后的评估与修复机制。突发事件得到平息以后，并不意味着档案应急管理工作的结束，相反，受灾情况的统计评估、受损档案的修复、受损档案库房的恢复重建等工作任务繁重。为此，需要建立起科学的善后评估与修复机制。一方面要统计档案受损情况，评估灾害影响，评价档案应急管理工作的成效，总结经验教训；另一方面要组织多方力量，积极运用各种技术手段，加强对受损档案的修复，抓好受损档案库房的恢复重建等工作，尽可能降低损失程度，尽快恢复正常的档案工作秩序。

3.3 健全法制，实现档案应急管理工作的法治化

应急法律制度体系是档案应急管理工作依法进行的根本保障，没有相关法制作为依据与准绳，档案应急管理工作就很难健康有序进行。为此，需要进一步加强档案应急管理工作的法规制度与标准规范建设工作，建议在《实施办法》中明确档案应急管理工作的具体内容，加强现有《办法》《指南》《规范》《意见》等的修订与完善工作，确保档案应急管理工作依法合规进行。以2019年新出台的《规范》为例，该《规范》可以说是我国第一部关于档案应急管理的行业标准，意义重大。但笔者认为其在内容方面存在一些值得修改完善的地方，如《规范》的第六部分“风险管控”：6.1是预测评估，6.3是预警监测。根据风险管理的一般流程，风险识别是风险管控的第一步，其程序包括监测、分析评估，一般来说应该先通过监测，识别风险因素，然后根据监测的数据进行预测评估，预测其爆发的可能性，评估其危害等，再根据评估的结果决定要不要预警发布。可见，6.3中的预警与监测的位置可以对调。此外，《规范》对档案应急管理的绩效评估、恢复重建等环节仅作了简单介绍，内容不全面，评估的对象、评估后的处理等情况未作详细规定，对应急管理的宣传、培训、教育更没有提及，需要进一步完善与细化。

3.4 加强宣教，实现档案应急管理工作的专业化

应急管理工作是一项专业性很强的工作，不仅需要强烈的危机意识，也需要科学的应急管理知识与方法。应急管理宣教工作是档案应急管理的基础内容，加强应急培训、宣传、教育工作，不仅有利于危机意识的培养，正确认识各种突发事件及风险因素，而且有利于增强应急管理能力，从而实现档案应急管理工作的专业化。建议做好以下三个方面的工作：

一是定期开展档案应急管理培训工作。各级各类档案部门可以定期开展专门的应急管理培训工作，将灾害预防准备、紧急处置、善后恢复等知识作为档案专业岗位培训的内容之一。通过对档案工作者开展档案应急管理的业务技能培训，明确档案工作者应急管理的工作职责与任务，增强档案工作者的危机意识与应急管理能力。

二是广泛开展档案应急管理宣传工作。档案安全意识的增强，也离不开各种形式的档案宣传普及教育。各级各类档案部门可以创新宣传形式，实现传统媒介与现代媒介有机融合，线上宣传与线下宣传双轮驱动，全方位地开展档案应急管理的宣传工作，普及档案应急管理常识，增强全社会的档案安全意识与档案应急管理能力。

三是积极开展档案应急管理课程教育。档案学专业的在校大学生，是未来档案工作的主力军，也需要具备一定的危机意识与应急管理能力。为此，一方面可以考虑在档案管理学或档案保护技术等专业课程中增加灾害防治的知识单元；另一方面可以通过开设一些应急管理方面的选修课程，增强学生的危机意识与应急管理能力。近十年来，湘潭大学档案学专业的课程教育，一直坚持给档案学专业的学生开设《公共危机管理》这门选修课，结合档案应急管理实际，除了传授公共危机管理的一般理论以外，也讲述档案应急管理的知识与方法，很受学生欢迎。

3.5 夯实保障，实现档案应急管理工作的科学化

应急保障体系是应急管理工作的坚强后盾。只有夯实档案应急保障体系，档案应急管理工作才能科学有序进行。

一是应急物资保障。档案应急管理工作的开展，需要大量的应急物资，平时需要做好应急物资的储备与保障工作，否则“巧妇难为无米之炊”。《规范》明确规定：档案馆应准备自动报警、灭火、去湿、消毒、防火、防水、信息风险硬件软件、应急救援设备等应急物资，并建立档案馆应急物资信息库，为应对突发事件应急管理提供必要保障。个人以为，除了各级各类档案馆做好应急物资保障外，机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构也可以参照执行，做好应急物资的储备与保障工作。但需要指出的是，《规范》要求档案馆配备专用的电话、手机、传真机等必要的通讯通信设备，定期检查维护，确保信息畅通，这一要求值得商榷。一旦突发事件发生，档案工作人员在紧急情况下通常会第一时间拿起自己的手机或单位常用的固定电话或传真机进行上报或对外联络，相较专门的手机方便很多。尤其是手机这类电子产品更新换代很快，长时间闲置不用，容易发生故障。

二是应急技术保障。在信息时代，要提升档案应急管理的效率与能力，就得积极应用各种现代化信息技术，实现技术赋能。比如：在档案库房里安装各种现代技术设备，包括全自动消防报警设备、闭路监控设备等，做好档案防火防盗等保障工作。同时，组织科研攻关，加强应急管理技术的研发。比如，组织团队研究受损、发霉档案的修复、修补技术等，为档案应急管理提供技术支撑。

三是应急资金保障。档案应急管理工作的组织与开展、相关应急管理设备设施的购买都需要经费支持，这就需要档案部门平时做好应急资金的专项规划、预算与储备，以便为应对突发事件提供专门的经费保障。

四是应急人员保障。《规范》要求档案应急管理工作领导小组设一名联络员，负责紧急状态下的通讯联络和信息传递，这是十分必要的。档案应急管理工作的开展，归根到底还是需要人去防控。为此，需要加强应急管理的队伍建设，包括专职队伍与兼职队伍，为档案应急管理工作的开展提供人才支撑。

*本文系2015年度国家档案局科技项目“大数据时代数字档案馆风险管理能力研究”（项目编号：2015-X-12）阶段性研究成果。

注释与参考文献

[1]张斌，杨文.关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作档案资料管理的建议[N].中国档案报，2020-02-10（003）.

[2]徐拥军，姚静，陈怡.加强防疫档案管理 服务防疫工作大局[J].中国档案，2020（2）：28-29.

[3]徐拥军，龙家庆.疫情周期与文件生命周期叠加视角下的防疫档案管理研究[J].档案学研究，2020（4）：4-12.

[4]周文泓，吴琼，黄小宇.突发事件应急建档策略研究——美国档案工作者协会应急建档指南的启示[J].档案管理，2021（2）：115-117.

[5]邓岚.我国自然灾害档案管理现状与对策[J].档案与建设，2015（6）：17-20.

[6]陆志刚.由5·12汶川特大地震谈重大灾害声像档案的拍摄与收集[J].档案与建设，2009（5）：20-21.

[7]钱明辉.关于档案应急服务的研究[J].黑龙江档案，2013（2）：8.

[8]张斌，杨文.论重大公共危机治理中档案工作的参与机制——以新冠肺炎疫情防控治理为例[J].档案学通讯，2020（5）：4-12.

[9]邢变变.重大突发公共事件中档案部门应急服务能力提升研究[J].浙江档案，2020（9）：32-33.

[10]周耀林，吴化，刘丽英，张昕.面向公共卫生应急管理的档案知识服务研究[J].档案学研究，2021（2）：89-95.

[11]薛匡勇.重大突发事件中的档案应急管理研究[J].档案学通讯，2013（5）：86-89.

[12]吴加琪，周林兴.档案部门灾害事件应急准备能力研究[J].浙江档案，2012（6）：16-18.

[13]张艳欣.我国档案应急预案体系建设：问题与优化[J].档案学研究，2015（1）：53-56.

[14]肖静萍，李治伟.基于层次分析法的档案应急预案研究[J].档案学通讯，2018（3）：84-89.

[15刘春年，王敏.我国档案部门应急预案的要素提取与模型构建——基于国家层级应急预案文本的內容分析[J].档案学研究，2021（4）：62-71.

[16]吴晓红.档案灾害定义探索[J].档案学通讯，2012（6）：80-82.

[17]王良城.自然灾害对档案的侵袭与应对策略[J].档案学通讯，2010（3）：72-75.

[18]吴加琪，周林兴.面向社会突发事件的档案部门应急管理体系研究[J].中国档案，2012（7）：38-39.

[19]向立文，欧阳华.档案应急管理体系构建研究[J].档案学通讯，2015（6）：64-68.

[20]薛匡勇.突发事件档案应急管理机制探析[J].档案与建设，2015（1）：17-20.

[21]胡瑩.云南省边疆少数民族档案应急保护机制构建探析[J].档案学通讯，2015（4）：60-68.

[22]陈菲.洪涝灾害下档案生霉次生危害的防治[J].中国档案，2021（8）：28-29.

[23]张梦怡.Z省应急管理视频档案全程管理研究[D].北京：中国政法大学，2020：1-2.

[24]陈阳，倪丽娟.美日两国档案灾害预警机制建设对我国的启示[J].北京档案，2017（9）：39-41.

[25]胡红霞.发达国家档案自然灾害防治及其启示——以美国、日本为例[J].现代情报，2013，33（9）：140-144.

[26]沈伟光.档案部门搞应急演练为了啥[J].中国档案，2011（8）：60.

[27]王溪汇.扬州市档案局组织开展档案安全应急演练[EB/OL].[2021-8-31].http：//daj.yangzhou.gov.cn/yzdaju/ gzdt/201809/3bf228fd05674011996dd599d 21c2564.shtml.

[28]吴文娟.浦江县档案局开展应急演练 紧绷档案“安全弦”[EB/OL].[2020-8-31].http：//jhsdaj.jinhua. gov.cn/xxdt/dadt/201810/t20181009_ 2722582.html.

[29]李菲.我国将重要档案异地异质备份 确保信息资源安全[EB/OL].[2020-8-31].http：//www.gov.cn/ jrzg/2009-10/30/content_1452914.htm.

[30]马跃福.江苏16家档案馆首批档案备份同时入藏湖南省档案馆[EB/ OL].[2020-8-31].http：//www.saac.gov. cn/news/2013-07/26/content_26401.htm.

[31]廖雪梅.重庆首批城建电子档案实现异地备份[EB/OL] .[2020-8-31]. http：//news.eastday.com/eastday/13news/ auto/news/china/u7ai3192700_K4.html.

[32]林红文.苏州市城建档案完成异地备份工作[J].城建档案，2015（10）：11.

[33]甘肃四川两省档案馆举行重要档案异地备份交接仪式[J].档案，2016（12）：5.

[34]长沙市城市建设档案馆业务三科.我馆2018年度异地备份工作顺利完成[EB/OL].[2020-8-31].http：//szjw. changsha.gov.cn/dag/zwgk_42328/ gzdt_42331/201812/t20181203_2920214.html.

[35][36]向立文，宋可，谢宗艳.档案部门应急预案管理研究[J].档案学通讯，2012（5）：89-93.