把握时代趋势改革国家科技计划的初步建议

曹晓阳，崔磊磊，彭现科，刘安蓉，李莉

（1.中国工程科技创新战略院；2.中国工程物理研究院研究生院；3.中国工程物理研究院战略技术装备发展中心）

国家科技计划是政府实现国家科技发展目标的关键途径，在推动国家科技进步和经济社会发展中发挥着重要作用。它因国家介入科技活动而生，并随着人类科技活动的深化发展不断演进变化。回顾历史，人类科技活动是从少数科学精英的“自由探索”不断得到社会和政府认同，逐步实现组织化、制度化、职业化。国家科技计划作为连接“政府”“社会”和“科技”的桥梁，在有力塑造人类科技活动的同时，也受到社会发展的动态性、技术的复杂性、科学的不确定性等多重因素的影响，不断演化发展。

当今世界正处在深刻变革与调整之中，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国内外环境发生重大变化，在新的历史起点上，有必要从世界科技发展的历史脉络中，把握科技计划发展的动因，寻找科技计划改革的方向。基于上述认识，本文做了一些研究思考，提出几条初步建议。

一、影响国家科技计划设置的主要因素

纵观历史，影响国家科技计划的因素很多，但以下三个方面至关重要。

（一）世界科技中心转移大势决定国家科技计划的历史方位与重心

世界科技中心存在周期性转移的规律，是科技长波与大国兴替同频共振的标志，对国家科技计划有很强的指导意义。

一是世界科技中心的转移有着清晰的脉络，经济中心先于科技中心转移，新科技中心必然经历“经济中心—科技中心”的成长路径，国家科技计划的定位需要与国家成长阶段相匹配。

二是科技革命带来的科技分叉和扩散转移浪潮，为打破老科技中心的科技垄断提供了历史机遇，是新老中心兴替的前奏。这为后发国家科技计划的设置指明了重点。

三是“利益固化、价值网络固化和思维固化”是推动新老中心兴替更迭的深层动因，新中心取代老中心的原因不是自身科技实力强大，而是新中心更加适配未来发展的需求，这为科技政策的制定指明了方向。

总之，世界科技中心转移大势决定国家科技计划的历史方位与重心，国家科技计划应与国家在全球的定位基本适配、适度超前。

（二）国家发展阶段确定国家科技计划中“科研”和“创新”的边界

“科研是将金钱转换为知识的过程”，“创新是将知识转换为金钱的过程”，两者有明显区别，亦有关联互动。政府如何理顺科研和创新的关系，确定资助的方式和结构，是制定科技计划、提升国家创新体系效能的核心命题。其中如何确定政府在“创新”活动中的边界是关键，这取决于国家创新主体的多样性、健壮性和创新生态的自循环造血能力。这与国家发展阶段相关。

对于后发国家，往往创新主体不健全或很弱小，国家需要大力投资创新，大力扶持创新主体（比如日韩发展初期大力扶持财阀）。随着国内创新主体的健壮和创新生态的成熟，政府要逐步退出直接支持，转向营造公平的环境，提高创新活力。不能理想化地认为政府就应回归公益、营造公平的市场环境、把创新交给市场。

（三）科研模式是设置国家科技计划的依托

科研模式（或称“科研范式”）是科研规律的理论总结，是指导科技计划设置的理论基础。它随着科技发展和人们对科研、创新认识的深入不断发展，是驱动科技计划变革的重要力量。二战后，V·布什在《科学：无止境的前沿》中提出“基础研究—应用研究—产品开发”的线性科研模式，对战后科技发展起到了巨大的推动作用，成为全球科研的基本模式。但是随着历史的发展、技术的进步和认识的深入，线性模式逐渐显露出自身存在的问题。美国在20世纪90年代经历了一场关于科技政策和产业政策的大辩论，对“布什范式”和二战后的科技政策体系进行了深刻的反思，提出了“发现—发明循环模型”“巴斯德象限”等新的理论框架， 并在科技计划设置中打破了按基础研究、应用研究和技术开发的传统划分模式。

当前正处于科技变革和科研范式转换期，“布什范式”已经不适应时代发展，国家科技计划的分类和改革需要跟上技术发展和范式替代的步伐。

二、当前我国科技计划存在的问题与不足

作为科技体制改革的重要抓手，我国科技计划改革从未停歇，顺应了科技发展大势和各个历史时期国家的战略需求，为我国科技进步和经济社会发展做出了巨大贡献。但是，当前我国的科技计划仍存在一些问题和不足。

（一）“线性科研模式”的窠臼尚未打破，带来的问题影响深远

线性科研模式认为科学一定先于技术和工程，只有基础研究才能发现新知识，而应用研究只是知识的应用，科学、技术是单向地从科学发现流到技术创新。然而事实并非如此，科学、技术与工程是平行发展的，并无绝对先后。发现与发明是一个有机整体，新发现可能产生新发明，新发明也可能导致新发现，有些重大发明本身就包含新发现。将基础研究和应用研究拆分为上下游关系不利于科学技术的发展：

一是从“基础研究—应用研究—产品开发”的阶段划分，割裂了他们间的内在联系，导致各阶段间脱节，是造成经济和科技“两张皮”的原因之一。

二是线性的思维定式“重两头，轻中间”，强调“供给导向”和“需求导向”，忽略了中间的技术科学，这是当前“卡脖子”问题突出的主因之一。

三是线性模型作为“科技成果转化”的理论基础，易引起“科学研究必然导致技术创新”的误解，造成“科技成果”与实际需求脱节，难以“转化”为生产力。

（二）对科研和创新关系的处理存在不足，将科研和创新合二为一的问题突出

当前我国的科技计划强调按照基础前沿、重大共性关键技术到应用示范的全链条设计，用一个计划打通科研—创新，愿望很好， 但在实践中暴露出大量问题：在短期内既要产出成功的科研成果，又要产出成功的创新产品，这很难实现；企业参与不够，缺乏真正市场需求；过分强调程序公平，形式正义泛滥，责任对象不明确、责任制落实不到位，造成了“一流专家写指南、二流专家做项目、三流专家做评审”的乱象，难以找到好团队；团队分散，缺核心、弱总体的问题突出；等等。

与此同时，中国的科技创新生态正在发生巨大变化。一是创新主体正从科研院所和高校转向以企业为主体，部分企业在世界范围具有了很强竞争力（但整体还很弱，美国仅企业实验室就有2万多家）。二是发展环境由封闭到开放，中国已融入全球的创新网络，不仅要自主创新，也要协同创新、开放创新。三是竞争局势更为激烈，面临战略对手的战略挤压和国际市场竞争，需要遵守全球通用贸易规则。

（三）我国部分领域正在走进无人区，“规划—指南—项目”的管理方式正在失效，需要开辟新的科技计划形式

当前我国相当一部分领域正在走进无人区，从“跟踪模仿”变为“引领创新”，传统“规划—指南—项目”的管理方式，已经不适应“无人区”创新的现状。一是进入无人区意味着探索未知，具有很强的不确定性和风险性，通过规划、指南预设研究内容不符合无人区的实际。二是在无人区对科研进行5年规划本就是“盲人摸象”， 必然会导致资助的研究方向与前沿科技领域的快速变化出现不可避免的脱节，导致政府支持前沿科技投入失败。

（四）提升关键领域自主创新能力，解决“卡脖子”问题需要新的科技计划

“卡脖子”问题一方面受发展阶段、基础能力和认知水平的制约，另一方面受到国外的干扰、技术误导和商业压制等多维冲击，想要解决好这一问题，挑战巨大。在全球大分工的协作配套体系下，没有绝对的自主可控，永远存在“卡脖子”问题，要保证不被“卡”，需要有战略制衡手段。同时，对于民口，不能完全摆脱国外技术另起炉灶，陷入“技术脱钩”的圈套，进而闭关自守，落后于时代；要坚持由外向内发展，先融入国际主流，在引进消化吸收的基础上逐步掌握高端。

（五）破除“四唯”后，科技界“唯”什么的问题突出

纵观世界，“文章”“人才”是国际通用的科技评价指标，但是到中国就出现了“异化”，产生了巨大的负面影响，这有其深层原因。我们认为产生“四唯”的最大因素就是科研行政化。

一是在强计划体系下，行政机关将科研当做“大合唱”，统一指挥，不符合科研活动的基本规律。科研活动形式错综复杂、分类五花八门，科研评价要具体问题具体对待，不可能形成一个放之四海而皆准的统一评价标准（办法、流程）。评价标准覆盖的领域越多，范围越广，就越脱离科研活动的实际，那些显性的、易量化的指标（如文章、帽子、专利、奖励）就容易被各级管理者应用，被反复强化直至异化，导致科研评价导向的异化。

二是各级主管部门对科技创新的政绩观，是强化“四唯”的催化剂。各级部门为出政绩“求规模、重影响”，在行政决策中，那些显性化、可量化、能够短期实现的指标就被选中，成为重大举措中的指挥棒、风向标。这一方面造成了国家政策、决策在执行中走样，违背初衷，另一方面强化甚至异化了“四唯”（显性、可量化的指标），在科研人员心中产生极大的心理暗示，引起科研导向的异化效应，如科研动机功利化、行为短期化、成果泡沫化，不注重实际结果，注重面上指标。

我们认为破除“四唯”，如果只折断旧的“指挥棒”换上新的“指挥棒”，那破除旧“四唯”的同时，不可避免会导致新“四唯”。要破除“四唯”，就要破除滋生“四唯”的土壤。

三、改革国家科技计划的初步建议

我国正处于战略转型期，面临的情况复杂，挑战众多，科技计划不适合用一套标准切分，需要有复合式的架构。建议在当前五大科技计划的基础上， 做好以下几方面工作。

（一）处理好“钱变知识”和“知识变钱”的关系，合理规划政府主导的科技活动

当期国家急需处理好“科研”和“创新”的关系，合理规划政府主导的科技活动：短期，要恰当设置计划目标，改变既要产出科研成果又要实现创新产品的要求；长期，要调整国家科技计划支持的重点，“聚焦科研、放手创新”。

（二）打破“线性科研模式”的窠臼，优化科技计划的资助方式

国家需要打破“基础研究、应用研究和技术开发”的传统划分，按照国家目标和社会与经济需要所形成的任务来设置科技计划。当前，急需开展以下二方面工作：一是前沿性基础研究要与实用“解耦”，且要“广种奇收”，激励一部分有天分的学者做好奇心驱动的、标新立异的原创性研究，通过发散的基础研究开辟意想不到的技术途径。二是提倡国家需求导向的基础研究，要鼓励更多的科研人员做目标导向的研究，敢啃硬骨头，为国防、为骨干企业提供“杀手锏”技术。

（三）开辟新的科技计划形式，满足当前突出的战略需求

一是设立中国的DARPA，在“规划—指南—项目”之外开辟新的形式，支持前沿性、挑战性、高风险性的研究活动，发掘能为未来产业形成、经济增长和社会发展带来根本性转变的技术。二是设置专门的重大计划，在声、光、电、磁等基础领域，选择当前尚未被技术锁定的方向，高强度投入形成技术优势，打造中国的战略制衡力量。三是设立技术科学专项，打破基础研究和应用研究的界限， 以探索未知世界、让人类生活更美好为目标， 围绕要解决的科学问题和国家社会的需求， 跨学科地开展科研工作。四是加大对基础薄弱领域重点企业的扶持力度，“扶一把、送一程”，做实做强企业的创新主体地位。

（四）“破立结合”构建新时代的科技评价体系，激发创新活力