乡村治理中的政府信任维护——以丽水市莲都区“阳光票决制”为例

孙 佳

(丽水市莲都区委党校,浙江 丽水 323000)

政府信任是指民众在与政府组织的互动过程中形成的一种对政府组织能否承担公共责任、实现公共利益与目标的主观感知和判断,这种主观感知和判断影响民众对政府的情绪和民众对政府的行为反应。

政府信任问题不仅是各类媒体关注的热点问题,也是推动全面深化改革,破解乡村治理难题的基础工程。一般来说,只要政府及其行为被群众评价为是出于正直友善的、执行过程中是有能力的、结果是令人较为满意的,这样的政府就会被认为是值得信任的。近年来,乡村的工作条件虽然越来越好,交通越来越便利,但部分干部和群众的距离越来越远,存在“身在乡村却不了解乡村、同讲一种语言却没有共同语言、面对群众却服务不了群众”的问题,导致村民对政府的信任度降低。

以改革创新促进政府公信力提升,是优化乡村治理的必由选择。政府可以通过更新公众认知的方式重建信任。丽水市莲都区创新载体,积极提升政府公信力,将一个“上访村”治理成“先行村”,取得了较好的乡村治理成效。本文基于实证调查,通过归因分析,剖析政府信任维护的全过程,对乡村治理中提升民众对政府的信任度有着启示意义。

一、乡村治理与政府信任

乡村治理和政府信任是两个相伴随的概念,具有政府信任的乡村治理才能称为“治理有效”,而乡村治理所处的特定位置与其在治理过程中的需求冲突,构成了导致政府信任流失的重要因素,同时也形成了维护政府信任的基础。理顺两者的关系,是维护政府信任的核心。

(一)乡村治理的发展

新中国成立70余年以来,乡村治理可分为四个阶段。第一阶段是新中国成立初期(1949-1957年),出于稳固新生政权的考虑,我国于1950年初开展了为期两年的土地革命,废除封建剥削的土地所有制,实行农民阶级的土地所有制,农村建立了乡镇及村级政权。1954年《宪法》中指出,“乡政权是农村基层政权,是国家政权的有机组成部分”“乡政权以下的管理单位是自然村,村内公共权力由村党支部和上级下派的工作组来行使”,乡镇及村级政权随之被取消,由此可以看出,我国在新中国成立初期,乡村政权并不是自治组织,而是国家政权在基层的延伸组织。

第二阶段是人民公社时期(1958-1978年),逐步建立起“政社合一”的人民公社模式,实行“三级管理制度”,公社社员全面依附公社,基层生产大队成为高度统一的集体权力领导。人民公社模式下的乡村治理,很大程度上是将计划取代市场,社会公平得不到体现,影响了农业生产的发展,村民的政治参与也被扭曲。

第三阶段是进入改革开放时期(1978-2012年),党的十一届三中全会之后,我国的工作重心转向经济建设,农村工作的重心转向农村改革。1982年《宪法》规定,“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”,乡村治理开始走上“乡政村治”模式,并日趋完善。该种治理模式实现了政府基层党组织、村民委员会在公共事务中的共事合作,提升了各方参与度和信任度,促进了农村经济发展和社会进步,但在发展过程中,出现了贪污腐败、村民自治功能异化、发展滞后等问题,带来了新的政府信任问题。

第四阶段是党的十八大召开至今(2012年—)。党的十九大报告指出,“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,这是党基于新时代作出的历史定位,也是对乡村治理提出的重要要求。2019年中央一号文件指出,“增强乡村治理能力”“完善农村矛盾纠纷排查调处化解机制,提高服务群众、维护稳定的能力和水平”[1]。各地纷纷探索乡村治理新模式,涌现出许多治理新样本,如江苏太仓政社互动合作模式、四川彭州社会协商对话平台等,都是在构筑政府信任基础上建立乡村治理“三治融合”新体系。

(二)乡村治理中的政府信任问题

最早研究政府信任问题的是英国的约翰·洛克,他在18世纪就提出政府与公众之间是信任和托付的关系,首次把政府与信任结合起来研究。此后,许多国内外学者从政治学、社会学的角度对政府信任的内涵、形态、影响因素、社会影响等方面开展了大量宏观层面的理论研究。但对于政府信任问题的研究较少,实证研究的更少,现有的主要研究主要针对政府信任层级差异化进行研究,普遍认为政府政权越往基层延伸,政府信任度呈递减趋势,中央政府的公信力明显高于地方政府,对此,许多学者聚焦政府信任的影响因素方面进行研究,如张建光(2019)认为,人口学变量如年龄、婚姻状况、宗教信仰、政治面貌、家庭经济状况对乡镇政府信任存在显著影响。[2]

乡村治理中政府信任问题存在多种思路的解释,一般认为在客观事实信息难以有效把握前提下,导致信息获取不对称,或是事情推进过程中由于立场、利益冲突,导致沟通不到位,从而产生政府信任问题。另一方面则是从主观视角来看,乡村治理作为社会人存在的生产生活空间,本身就会形成一种主客观之间的权衡难题。而这个难题与主体之间的特征存在较大的相关性。两种解释的路径都是基于一个封闭的视角来展开,基本忽视了事务介入后空间转移和现实扩大问题。

政府信任问题的实质就是一个空间行动域,而这种自由的选择就是基于事实本身的一种评价。这种评价的形成已经超越了单纯事件本身,所以主客观之间的结合有利于进一步理清事件本身的困境。这一方面考虑到客观视角的事实问题,另一方面则是主观视角的价值评价。理解政府信任缺失的成因是理解政府信任维护的核心,而把握客观与主观两个维度能够有效分析政府维护的内容,摒弃了群众心中政府传统生硬作为的印象。

二、丽水市莲都区黄村乡黄泥墩村政府信任维护的实践探索

政府信任是乡村治理的核心。近年来,莲都区致力于政府信任度维护,以促进乡村治理更加有效为目标,助力乡村振兴战略的实施。黄泥墩村位于丽水市莲都区黄村乡西边,辖区面积8平方公里,共有5个自然村,村民256户,总人口1158人,划分为11个村民小组。2014年,莲都区在黄泥墩村率先开展“阳光票决制”,取得良好成效。黄泥墩村多年来在项目建设、扶贫救济、村资产管理中没有发生一起上访事件,先后被评为丽水市“生态文明村”“全省民主法治村”等,“基层治理先行者”的名号也得以打响,为提升政府信任度、优化乡村治理路径提供了具有自身特色的鲜活样板。

(一)政府信任定位的转变:由末端到前端

政府信任困境的存在并不是基于事实本身难以判定,而是具体场景之下多维价值空间矛盾的介入。就事实本身而言,单一事件本身都会存在情理法的维度,只是各有偏重不同。权衡情理法三个维度,是分析政府信任度的关键。

曾经的黄泥墩村一度存在政府信任缺失现象,村民总是和干部、政府对着干,有了矛盾纠纷,群众不找干部,反而习惯上访,成为有名的“上访村”。究其原因,是由于村“两委”班子不和,且村干部对村中事务大包大揽大办,村务不公开。

对此,黄泥墩村直指乡村治理前端,将关口前移,采取新型治理模式——阳光票决制,解决政府信任缺失现象。一是化解矛盾。新形势下,基层治理面临众多挑战。过去村务公开透明程度低、部分村民不信任村干部等现实矛盾,为基层治理设下了重重关卡,乡村治理模式的创新迫在眉睫。二是治理有效。以党的十九大报告中提出的“治理有效”要求为引领,黄村乡采用“阳光票决制”的方式书写了一份新颖的乡村振兴“答卷”,通过让人民群众更多地参与村级事务的管理,达到政府信任度提升、乡村社会“治理有效”的目的。三是依法治村。以《村民组织法》为依据,“阳光票决制”的全面推进,使黄村乡做到了问题发现在前、矛盾解决在源,切实消除了村民对政府干部的隔阂、误会甚至敌视。

(二)政府信任角色的转变:由包办到统揽

在“阳光票决制”引导下的乡村发展中,所有的建设规划不再单单由党委政府“一手包办”。政府成了提供“攻略”的辅助角色,广大村民群众才是促进乡村发展的主体。一是严程序。过去村里的项目建设通常都是由村委会直接决定,群众对项目情况和村务了解甚少,免不了有许多质疑的声音。黄泥墩村通过采用“阳光票决制”,严格规范村级重大事项的推进流程,强化了党员干部的规矩意识。村级事务注重程序,更加注重公开公平公正,村干部的威信得以提高,村党支部的领导地位也得以进一步强化。二是纳民意。要促进长远发展,首先还得先立足自身,充分掌握本村的资源优势和发展限制因素,因村制宜制定规划。“阳光票决制”强调党支部与本村村民共同探讨问题,摸准发展痛点,从而更加精准解决问题,反映了民心民意。三是提风气。黄泥墩村对民主形式的成功探索,不仅对该村各项工作开展起到了推动作用,而且整顿了整个村的风气。每次的村民代表大会,也是一次理论与实践相结合的思想课堂,在党组织的宣传引导下,村民法治意识更强,村内秩序更加有条不紊,全村面貌焕然一新。

(三)政府信任方式的转变:由被动到主动

乡村治理工作面广点多,需要抓住最紧要、最关键的问题去突破、去推进。黄村乡党委政府与黄泥墩村村干部创新“组团下访”模式,利用周四晚上,组织乡领导班子和相关干部与群众开展面对面的沟通交流,以问需于民察民情、问计于民谋发展、问政于民转作风,达到上下同谋、干群同心、共同推动发展的目的。此外,坚持工作成效由群众来检验,对已经办结、暂时不能实施、需要长期服务等事项,有针对性地进行一轮“回头看”,现场回访群众对办理结果是否满意,是否存在办理不到位、需求不对称、引发新问题等情况,没有达到群众期望的不销号,继续跟踪问效,由此,党群干群关系得到改善,乡镇干部服务群众的能力、党委政府在广大群众中的公信力得到进一步提升。

(四)政府信任程序的转变:由模糊到透明

该村在推进项目征收、土地流转、投资旅游发展项目等重大事项上严格按照村民代表票决制的规范议事和决策程序开展,得到本村群众的高度认可和支持。一是广知情。事前,在村民代表大会召开前三天就将票决事项的具体内容通过村级议事群告知所有代表,给予代表们充分的缓冲时间以全面了解事项的相关内容,保障群众的知情权,提高决策质量。二是共决策。事中,通过村民代表“票决制”,明确村级决策的主体,由“少数人说了算”变为“村民代表说了算”;创新决策方式,由“当众举手表决”变为“现场无记名投票”;抓好决策落实,由“决策与执行脱节”变为“决策执行一体化”。黄泥墩村又把“乡贤智囊团”引入到“阳光票决制”中,群众认可度更高,村庄发展更显长久活力。三是严监督。事后,通过村民代表的共同监督狠抓决策落实,确保项目建设掷地有声。另一方面,通过村民代表的共同参与,进一步提升了群众的责任感和主人翁意识,激发了村民主动参与村庄建设的热情,提升了村民生活的满意度和幸福指数。村级重大事项由少数拥护变成了坚实的集体拥护,有力地促进了全乡和谐稳定。

(五)政府信任结果的转变:由落后到先进

“阳光票决制”的推广,使得干部群众之间的隔阂消除,相互信任、心齐气顺,有效推动了村里重大事项的发展。黄泥墩村在推广“阳光票决制”过程中注重结合乡村振兴战略,在多领域发挥优势。一是乡风文明在“阳光票决制”中焕发新风。4月,在黄泥墩村召开了“阳光票决制”助推移风易俗工作会议,各村村长、片长现场观摩学习后,结合各村实际,对本村移风易俗相关内容进行了阳光票决,在短时间内实现了移风易俗内容进村规民约的全乡全覆盖。二是项目建设在“阳光票决制”中快速推进。黄村村的河道承包项目通过“阳光票决制”得到了更广泛的宣传,吸引了更多公司前来竞标,最终以3万元招标成功,整体工作得到快速推进。除此之外,郑村村、池岭村、皂坑村的河道公开招投标项目,戈剳村的道路建设公开招投标项目等,都在各村的村民代表大会中顺利通过。三是扶贫在“阳光票决制”中迸发活力。在“阳光票决制”帮助下,黄泥墩村的碧水湾项目以及皂坑村的竹园承包项目等集体资产的出租发包得到有力推进。

三、价值启示:基于个案的思考

回顾黄泥墩村的发展,我们可以得出结论,一度缺失的政府信任最终得以修复和维护,得益于政府策略、村民归因认知建构和评价标准三部分,其内在实质就是紧扣政府反应和群众感知这两个关键点,让群众在公共事务中的参与度与参与意愿、政府信任度之间成正比,形成一个持续的良性循环。虽然黄泥墩村的创新探索与其特定的村庄人口规模、社会发展程度直接相关,但其反映的内在工作机理具有理论和实践价值。

(一)政府信任维护存在情理法三个维度

天理、国法、人情历来是中国社会冲突中的三个重要评价标准,而这三个标准都成为乡村治理合法性的源泉,并深深根植于人们的日常行为中。在情理法三个相互重合的维度下,将会形成四个不同的行动空间(如下图)。

图 政府信任与情理法三个维度

不同的空间可以理解为不同的场域,事实上,基于不同的标准评价将会形成比事件本身更为复杂的场域,这也是转型期多元社会的一个重要特征。不同场域的行动评价也不尽相同,随着新媒体的发展,信息的快速传播也将加速不同行动域的形成。从一定程度上而言,政府信任空间是不同行动与基于不同事件、情境组合而成,但它也不是一成不变的,而是会随着情境变化发生转移,因此,面对治理中不同问题,要具体问题具体分析,找出原因,选择正确的策略或是策略组合。理解政府信任维护的关键在于场域分析,场域中的元素就是情理法三个维度的有效分解。

(二)政府信任维护需要合理归因

维护政府信任需要针对不同的归因,正视自身不足,开出精准的信任维护“良方”,及时回应公众需求并积极与他们进行交流,采取不同的维护策略以及信任危机补偿措施,以不同方式展示出政府的政治善意以及解决问题的能力,形成长效机制,以恢复群众对政府的满意度、感知可信度和继续信任意愿。

新媒体时代,信息传播极其迅速,当发生政府信任危机或是信任缺失时,首要的是政府要立刻作出正确反应,一是要第一时间对事件进行抽丝剥茧的、真实透明的调查,并将调查过程和结果实时与社会公众公开交流,维护公众对政府信任维度的认知。二是要采取适当措施对已造成的公众失落感心理进行维护,消除消极对抗、愤怒反对,甚至报复等负面心理,避免信任危机的二次发生,以实实在在的举措展示能力作为,促使公众重新与政府建立积极乐观的合作关系。

(三)政府信任维护成败的关键在群众参与效能

前文中讲到政府信任问题的实质是一个空间行动域,一个政府对公众认知结构进行引导、调控的工作空间,因此,维护政府信任的重点要放在构筑政府与公众的互动关系上。

不同类型的公共危机事件对政府信任危机会有不同的影响,一般来说,群众的初始信任程度越高,政府信任危机越严重。群众在对政府信任度进行评估时,往往会有一个归因,这种归因可分为内部归因和外部归因。当群众对事件进行内部归因时,即公众认为引发事件的原因在于政府内部可控制的范围内时,这种不信任会加剧,政府信任受损程度会更深。反之,如果群众将事件的起因归结于政府外部的、突发的不可控因素时,政府信任受损将会矫正,对政府的理解、谅解也更容易达成,在维护时也更容易达到理想效果。在这个归因过程中,如果群众在整个实践中参与度高、知悉率高,那么出现问题时问题的分析和归因会更加客观,反之则会加剧对政府的猜忌和不满,不利于政府信任维护。