中国公共政策文本分析

□文/刘 帅

（黑龙江科技大学管理学院 黑龙江·哈尔滨）

［提要］历次的五年规划都是展示中国特色公共政策发展方向的重要组成部分。文本、尤其是重要的政策文件对于政策走向的分析具有重要的价值。本文以“十四五”规划纲要文本为研究对象，采用文本分析软件进行词汇挖掘，汇总纲要中的高频词汇，并对其内容进行解读分析，可以明确国家发展的战略、总体布局及中国公共政策长期发展目标指向。

公共政策一般指国家执政党在特定时期采取一系列谋略、法令、措施、办法，以实现相关社会政治、经济及文化目标。五年计划作为党的中长期政策设计，不仅是我国在经济和社会发展上的重要纲领性文件，也是中国共产党政策思想的深入贯彻。从1953年开始实行“一五”计划到2021年3月13日刚通过的“十四五”规划纲要，我国这一中长期政策规划走过了十三个光辉历程，每一个五年计划都使我国社会主义现代化建设取得巨大成就，同时也展现出每个时代应对发展的政策创新，自然的成为中国公共政策发展走向的现实基础与依据。

一、政策文本研究及方法

公共政策是作为传统公共行政学的替代途径出现的，并随着德洛尔的政策科学“三部曲”而发展成为一门独立学科。公共政策研究是指在研究政策系统和政策过程中综合运用科学方法和知识，对现实的政策实践、政策过程进行分析，解决所面临的问题。主要目的是摆正一个国家或地区的社会发展方向，提供政策相关知识，改进其公共政策制定系统，并提高公共政策质量。

文本分析研究方法是将内容中定性和定量相结合，最早运用于情报学和信息科学中，后成为科学研究的基本方法。文本分析的基本问题是文本挖掘，即从文本中攫取相应词汇进行量化。因此，通过组织行为认知，分析其行为特征并预测政策的未来走向，也是政策研究的重要内容，正确的领悟规划纲要，对理解及把握政策走向意义重大。中国的政策文本研究经过多年的发展，也有了更开阔的新视野，研究的维度也逐渐增多，从价值维度、内容维度、创新维度、实践维度等多维度开展研究，对政策文本的把握也愈发的成熟和灵活。此次“十四五”规划纲要全文19篇65章，以其为文本来源展开相关研究涵盖了国民经济多个领域。当然，为了突出我国公共政策的特色，以习近平新时代中国特色社会主义思想作为政策走向体系构建不可或缺的思想支撑，加以新的视野从价值维度、现实维度、全球维度等着眼，提炼出当代中国政策设计风格及政策实践走向。

文本作为规划纲要的重要组成部分，对政策走向分析非常重要，德鲁克曾说：“你如果无法衡量它，你就无法管理它”。选取“十四五”规划纲要作为研究中国公共政策未来走向及发展的依据，以其提出的新举措作为客观数据，具有一定的合理性和可行性。五年规划代表中国的发展动向也即政策的动向，对于明确国家总体布局、工作侧重点以及引导市场主体行为具有重要指导意义，是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的风向标，也是党的国家治理体系和治理能力的不断体现，当然文本也是分析中国未来公共政策走向的重要文件。

众所周知，国家性的政策文件在用词及词语结构表达方面都非常的规范和严谨，其中阐明未来中国政策在一定政策思想的指导下，政策内容等的一系列跟进，如改革、发展、创新等政策纲要中的关键词与高频词更是直观的反映出政策的转变及走向。本文以《纲要》文本为研究对象，采用QSR NVivo11plus文本分析软件进行词汇挖掘，汇总《纲要》中的高频词语及词汇，对文本内容进行分析，并相应地回顾“十三五”规划，分析政策的演变及未来中长期公共政策的指向。研究的思路如图1所示。（图1）

图1 研究思路图

二、文本内容计量

（一）总体高频词计量。从研究样本的完整性出发，本次《纲要》全文共计62，013字，分为19篇，共计65章。相较于“十三五”规划的20篇80章，在结合发展环境及各种形势后内容有所精简。用文本分析工具对高频词进行统计发现“安”字贯穿全文，出现了200多次，新冠疫情的来袭，是什么让偏远孩子安心上课；武汉按下暂停键，是什么让老百姓每天早上安稳醒来；以前的贫困区，是什么让数以万计的人民安居乐业；全球疫情肆虐，是什么让经济恢复得到安全保障；疫苗供应不足，是什么让国人共享安康生活。根据这个总体高频词与前面的政策走向研究维度相匹配，将这个总体高频词归类到政策指导思想上，反应中国今后公共政策走向随处可见“安”字样。

（二）各领域高频词计量。为研究《纲要》文本中的体现的各个领域的政策焦点，本文对《纲要》中出现的高频词汇进行检索挖掘，设置字符为2，在剔除无效词汇影响后，对各领域高频词进行汇总，其中有10个高频词位于前列，再对比“十三五”规划高频词。可以看出，各阶段的总体高频词差别不是很大，只是根据发展环境的变化侧重点不同，如“十三五”规划是在新发展理念指导下进行“十四五”规划在此基础上还是全面振兴小康社会开局之年等。（表1）

表1 “十三五”及“十四五”规划纲要高频词一览表

三、文本及政策内容分析

（一）以人为本的理念贯穿中国公共政策走向的始终。中国共产党自成立以来，就以为人民谋复兴、求发展作为初心和使命。从毛泽东第一个喊出“人民万岁”到习近平的“人民就是江山、江山就是人民”，我党从一开始就知道人民的重要性。新中国成立以来，在制定政策时始终坚持以为人民服务为落脚点，同时在历代领导人思想理论世界观指导下，政策的制定、选择、执行始终是代表人民的利益，反映人民的意愿。习总书记也曾说，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。此次《纲要》的制定突出一个“安”字就深刻的反映以人为本的核心理念，在20个经济社会发展的主要指标中，有7个是涉及民生的，是历次五年规划中最多的，对公共服务的质量、公共服务的落实、政府治理效能的提高等都有说明。纲要专栏一中就提到要使社会全员的劳动生产率大大提高，并持续推动城镇化常住人口增长，从2020年的60.6%到2025年预期的65%。这些都反映了我国努力提升人民的满意感和获得感，也反映了国家意识形态的根本以及以前政策的延续性，展示出中国未来公共政策的走向——建设以人为核心的中国特色社会。

（二）习近平新时代中国特色社会主义思想是现阶段中国公共政策设计的依据。实践出真知，中国公共政策的发展也必须符合政策实践的要求，立足中国国情，解决现实问题。方向决定道路，道路决定命运，我们始终坚持以思想理论创新引领实践创新，又不断总结升华实践经验推动思想理论丰富和发展。所以，在科学认知时代变化时，有继承的基础上提出了习近平新时代中国特色社会主义思想，作为全国今后实施政策的核心指导思想，这对各个发展战略和政策走向有决定性的影响。“十三五”时期，我国面临国际上贸易保护主义抬头、地缘政治形势动荡，国内全面建成小康社会关键时期等一系列问题，我们在指导思想的指引下，推进“一带一路”倡议，贯彻新发展理念，实施精准扶贫等，以使国家的发展继续保持平稳健康。此次“十四五”规划纲要正值全球疫情肆虐，中美贸易战，国内全面小康社会建成后开启全面振兴之路等复杂环境，《纲要》中针对这些展现出了一系列新想法、新展望、新宏图，可以说纲要中关于今后我国公共政策发展及走向，也是以“习近平新时代中国特色社会主义思想”这一理论核心来构建与展开的。

（三）改革是中国公共政策具有强大生命力的保证。改革是任何一个想取得长足发展国家所必须经历的，我国也不例外。“改革”这个词对于我们国家显得分外重要，1978年十一届三中全会正式提出改革开放，这无疑对我国政策发展提供了第二次生命。自此，在政治、经济、社会等各个政策领域，“改革”始终相伴其中，对公共政策的制定及质量的把握也更加科学，特别是在2001年我国加入WTO，堪称中国第二次改革开放，面对全球化、市场化的冲击，使我国的公共政策实践及发展更加的深刻。到如今步入新时代，随着网络化、智能化、数字化等不断发展，我国的政策制定更是紧跟时代，公共政策相应地不断提出新思想、新论断、新观点，政策创新扩散也不断加快，对我国的政策思想体系构建等“顶层设计”和政策实践风格提供有力的支持，此次《纲要》，“改革”一词出现118次，对比“十三五”规划中出现115次，显示出改革在我国政策中的重要地位。简而言之，自改革开放以来，我国的公共政策发展走向始终是围绕“改革”二字展开的。

（四）发展始终是中国公共政策走向的主线。五年规划作为重要的政策文件，其内容也必然伴随着社会发展的脚步，不断与时俱进。《纲要》各领域高频词语中，发展、建设、创新等词汇出现次数多，其中发展就出现了468次。充分说明了我国公共政策在新变局、新发展理念下，经济、创新、民生等众多领域的政策变化，表明未来我们会重点衡量些什么，也就表明，“发展”是未来我国公共政策发展的主线或重心。

1、经济领域发展。我国自实施五年计划以来，在经济上提出了许多发展，也大都取得了实质性进展，特别是十一届三中全会我国在政策设计上以经济建设为重心，20世纪90年代又创新性地提出要发展有中国特色的社会主义市场经济，此后我国经济取得了举世瞩目的发展成就，至今已成为全球第二大经济体。回顾“十三五”，我国经济政策虽维稳发展，但经济实力更上一层，经济总量持续增长，2019年国内生产总值达到99.1万亿元，占全球经济比重达16%，对世界经济增长的贡献率达到30%左右。此次“十四五”规划我国政策设计在维稳上有进，不搞急转弯，保持政策的连续性、稳定性和可持续，操作更加精准有效。从纲要专栏一中可以看出这次我国经济总指标设计上与以往相比没有明确的增长指标，而是保持在合理区间，各年度视情况而定，显示我国公共政策在贯彻新发展理念，在新发展理念下中国从数量到质量强国迈进。在促进经济发展上我们持续推进“放管服”，优化营商环境，激发各类市场主体活力。在以市场经济为主体地位下，推动各自贸区高质量发展，促进国内国际双循环格局，构建经济发展新格局。产业方面，推进企业管理体制改革，产业结构优化升级，加大科研投入，大力发展大数据，区块链等数字经济重点产业发展，2025年数字经济核心产业增加值占GDP比重达到10%。加快发展现代产业体系，巩固壮大实体经济根基，同时改进效率，提升水平，使产业基础更加高级化，大大增强产业链和供应链效能。扩大内需，着力打通生产、分配、流通和消费各个环节，构建一个完整的上下游产业分工合作的生态，推进先进制造业集群发展。并持续推进供给侧结构性改革。再者，培育新型消费，提升品牌形象，在吃住行等方面打造高端品牌，培育“兴趣电商”，满足用户潜在购物兴趣，提升消费者的品质。这些充分显示我国公共政策在经济方面政策质量不断提高，对建设和谐经济，构建高水平社会主义市场经济体制大有裨益。

2、创新领域发展。创新是一个国家把握时代脉搏的重要推动力，其意义非凡，当今世界的竞争也早已变为科技实力的竞争。习近平在调研时说：“要努力成为世界主要科学中心和创新高地，建设世界科技强国”。此次规划中“创新”出现了161次，从国家到个人都在强调创新，从国家创新体系建设到大众创新。回首“十三五”时期，我国通过《专利合作条约》（PCT）提交国际专利申请跃居世界第一，并且在航天、探月工程、5G通讯等领域取得重大科技成果。本次规划在政策创新上依旧坚持创新驱动发展，强化创新科技力量，并指出要加大全社会研发经费投入，力争投入强度高于“十三五”时期。并优化科技资源的配置，建立资源共建共享平台，努力攻克关键核心技术，发力人工智能、芯片、生物、医药、机器人等，智能制造，科技赋能，打造高端制造业高地。《纲要》指出深入实施科教兴国战略、人才强国战略。要加大在教育领域的投入，培养创新型人才，提高科技成果转化率与产业链有效衔接，同时要加快构建现代职业教育体系。社会上要形成鼓励创新、敢于创新、包容创新的良好氛围，要尊重人才、用好人才、发挥人才是第一资源作用，培养高水平人才队伍。奋力建成一个“天下英才聚神州”的创新型强国。

3、社会民生领域发展。社会民生历来都是国家关注的重点，一切公共政策的制定都是为了服务于民。各个高频词所包含的领域没有不涉及民生的，比如教育、就业、社会保障、乡村振兴、住房、医疗健康”等。我国的社会矛盾也发生了转变，《纲要》着力解决这些问题。面对人口问题，我国已经进入老龄化阶段，“十四五”较“十三五”虽然依旧坚持计划生育国策，但已经淡化了，并提出要制定人口长期发展战略，提高优生优育服务水平、降低养育成本、鼓励生育等创新政策并给出相应的政策实践，如增加婴儿床位、增加幼儿园等。同时，政策设计上提高养老保障，首次提出渐进式的推迟退休政策。在住房问题上，除政府担责、金融调控、税收调节房价外，此次《纲要》较多强调发展租赁行业。就业方面，要发挥“劳动力、人才、零工”三个市场作用，着力解决就业问题。城乡建设方面，坚持区域协调发展战略，大力发展城市群建设，加强政策创新的扩散，在政策试验的基础上扩大政策实践，进而带动乡村振兴、建设新农村。在精准扶贫上，习近平说打赢脱贫攻坚战的制胜法宝是精准扶贫，中国特色减贫道路的鲜明特征即开发式扶贫。在全面推进乡村振兴之年，我们在不断总结经验基础上于2021年4月6日发布了《人类减贫的中国实践》白皮书，该书全面回顾了中国战胜贫困的波澜壮阔伟大历程，全景式反映了中国减贫事业发展成就和世界贡献，着力推进同心奔小康。与此同时，强调一二三产业不断融合，要高效率、低成本，产业可分化，基建可共享。公共服务方面，致力于构建更高水平的全民公共服务体系，加强基础公共服务在医疗、教育、交通等方面的建设。并于4月21日出台了《国家基本公共服务标准（2021年版）》，明确了现阶段国家提供基本公共服务项目的基础标准。努力完成纲要要求，实现公共服务均等化，着力保障人民的幸福感、获得感、安全感，展示出我国公共政策走向趋势依旧是以人为本。

四、结论

通过对此次五年规划报告文本及政策分析，可以发现我国在制定五年规划时，其政策指向具有鲜明的时代性、阶段性和引领性。其一，在政策理念上，践行“江山就是人民”，中国公共政策的指向明确，政策的设计、创新、落实，一切都是为了人民的发展，从婴儿到养老退休保障等都明确地表达了公共政策以人为核心的理念。其二，在政策导向上，始终围绕发展这条主线进行政策设计与政策实践。在经济上构建新发展格局促进双循环，推动高质量发展，社会方面的构建大城市群及乡村振兴的全面推进，都是国家基于实际情况和中长期政策目标的重要部署，民生方面推动人的全面发展，建立服务型社会，满足人民的高质量需求。显然发展这个政策设计依旧是今后中国公共政策走向的第一要义。其三，在政策内容上，创新及改革始终在纲要文件中字样醒目且占据重要位置，是我国在分析国内外新形势、新问题，应对各种风险挑战及提升自身实力的根本保证，是我国政策制定和政策创新的应有之举。

五年规划不仅是中国经济发展的重要风向标，更是下一阶段中国公共政策的全面部署，是深谋远虑后的中长期重大政策举措。因此，要格外注重在发展过程中的政策实践，及时在政策设计上创新，并注重政策创新扩散，确保中国公共政策行稳致远。