信阳城乡一体化发展体制机制研究

□王中颖

（信阳农林学院 河南 信阳464000）

1 研究背景

城乡关系是备受关注的基本社会经济关系，城乡差距是影响国家发展的重大问题。如何顺利解决“三农”问题、缩小城乡差距、使全国人民快速步入小康社会，一直是国家总体战略的重中之重。为此，国家出台了一系列加快新农村建设、促进城乡经济协调发展、推进城镇化进程的政策。党的十八大指出，城乡一体化发展是化解“三农”问题的根本途径，要加快实现城乡一体化。

2020年是“十三五”规划的收官之年，全国各地圆满完成脱贫攻坚任务。我国城乡发展在取得总体进展和成效的同时，仍然存在一些不容忽视的问题和短板，城乡一体化发展进程中暴露出的同质化、留守儿童、废弃村落等问题仍然突出。城乡一体化发展不是一蹴而就的事情，而是在建设过程中不断调整、优化、完善的过程[1]。未来一段时期，各地要在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，继续补齐短板，在乡村振兴战略引导下，继续促进城市与乡村的协同合作，推动形成农村自主发展动力，开发农村新经济、新模式，使乡村焕发独特魅力，实现城乡一体化高质量发展[2]。

2 信阳市城乡一体化发展现状分析

2.1 信阳市概况

信阳市是鄂、豫、皖三省交界之地，承东启西、连通南北，是重要的全国区域性综合交通和现代物流枢纽，下辖8县、2区及6个管理区（开发区），总面积为1.89万km2。信阳市位于大别山革命老区的核心区域，被誉为“红军的摇篮、将军的故乡”。同时，信阳市是国家级生态示范市、国家园林城市、中国优秀旅游城市、全国文明城市、国家卫生城市、国家森林城市、全国绿化模范城市，享有“中原侨乡”之美誉。

2.2 经济发展

2020年信阳市生产总值为2 805.68亿元，按可比价格计量，较2019年增长2.1%，位居河南省第9名，进入全国前100名。如图1，2016—2020年信阳市生产总值上涨791.29亿元。排除2020年新冠肺炎疫情对国民经济的冲击后，2016年以来信阳市经济发展趋势稳中向好。

如图2，2020年信阳市第三产业产值在生产总值中占比最高，为1 269.43亿元，占总产值的45%，略低于全国水平；信阳市第二产业产值为999.3亿元，占总产值的36%，较2019年上升2.7个百分点；信阳市第一产业产值为536.95亿元，对总产值的贡献最小，仅占19%。

2.3 城乡差异

伴随着一项项惠农政策落地，2020年信阳市完成了3万人脱贫的重任，农民居住环境改善、收入增加、生活更幸福，但城乡居民收入差距仍未消除。

由表1可知，2016—2020年，信阳市居民人均可支配收入增长趋势明显，从2016年的15 853元上涨到2020年的21 861元，年均增长率为9.47%；城镇居民人均可支配收入由2016年的23 959.3元增长为2020年的30 942元，年平均增幅为7.29%；农村居民人均可支配收入由2016年的10 651元增长为2020年的15 018元，年平均增幅为10.25%，农村居民的可支配收入增速明显高于城镇居民；城乡居民收入比值2020年下降为2.06，比值略微收窄，说明城乡收入差异问题有所缓解。值得关注的是，与河南省或全国总体个人可支配收入水平相比，信阳市城乡居民收入表现均不理想。

表1 信阳市城乡居民收入指标统计表

3 信阳市城乡一体化发展存在的问题

信阳市“十三五”规划纲要将推动城乡协调发展提上日程，通过构建“中心城区辐射、副中心城市集聚、县城带动、重点镇支撑”的城镇体系，加快城乡一体化示范区建设，有序推进农业转移人口市民化。信阳市在推进城乡一体化建设过程中，经过政府的不懈努力，取得了一定的成绩，形成了具有自身特点的发展模式，但信阳市城乡一体化建设仍存在不容忽视的问题，在城乡一体化体制机制构建方面尚有需要完善与优化的地方。

3.1 城乡二元结构的制约因素仍然存在

伴随我国社会主义市场经济体制的确立，城乡市场逐渐开放，生产要素的流动限制逐渐放宽，但因长期历史原因形成的城乡二元结构并未完全破除[3]。长久以来形成的二元户籍制度，导致优质资源向城市集中。要素分配不均衡，使农村居民无法在教育、养老、医疗、社会保障等方面与城市居民享有同等待遇，在很大程度上阻碍了城乡一体化建设的步伐。

3.2 中心城区动能不足

在构建“中心城区辐射、副中心城市集聚、县城带动、重点镇支撑”的城镇体系工程中，中心城区是城乡一体化发展的核心地带和重要枢纽，是经济持续增长与发展的能量站[4]。中心城区发展水平的高低，很大程度上决定了一个城市能够实现怎样的规模，具备多大的辐射带动能力和承载能力[5]。从信阳市发展现状来看，中心城区虽然聚集了较多的人口和商业综合体，但综合实力不够强，辐射带动能力比较薄弱，聚集效应不明显，辐射范围比较小，对周围地区经济的促进作用有限。

3.3 城市文化挖掘力度不够，经济效益不高

信阳市地处鄂、豫、皖三省交界之处，是我国南北地理、气候过渡带和豫楚文化融合区，是华夏文明的发祥地之一，历史悠久，底蕴深厚，气候宜人，四季分明，自然风光秀美。就目前信阳市的城市影响力来看，信阳市的美还需要被更多人发现，信阳市的知名度有待提升。这一方面表现出信阳市对城市文化魅力的挖掘力度不够，未建立起有吸引力的文化名片；另一方面说明对已开发资源未能有效利用，后续维护不到位，导致吸引力下降，或者对周边开发不到位，未能形成良好的协同发展效应[6]。

4 构建信阳市城乡一体化发展体制机制的实施建议

4.1 加大财政支农力度，引导投资流入

农业作为国民经济的基础产业，具有投资高、回报慢、收益低的特殊性。因此，农业发展需要政府主动参与，政府对于农业发展起到支持和引导的重要作用。农业发展不能脱离市场经济独立存在，这就要求政府平衡政策与市场之间的关系，既不能“越位”，也不能“缺位”。

财政支农既要支持农业现代化体系建设，提高农业生产效率，又要注重对人的培养，培育新型农民。这样才能更好地促进农村经济发展，使财政支农发挥出最大效用[7]。

促进农业产业化、规模化，势必面临大量的资金需求，而资金紧缺是制约农业发展的重要因素。政府可以通过实行农业投资税收减免、农产品税收和价格补贴、农业贷款贴息等政策，引导外部资金流入农村地区，增加农村经济活力。同时，增加财政投入，完善农村基础交通和基础设施建设，改善农村居民生活环境，完善物流系统，打通城市与乡村的物流通道。

4.2 构建城乡产业协同发展机制

信阳市是一个农业人口较多、农业基础薄弱的城市。从信阳市产业结构分布情况看，农业在三大产业中的占比最低，农业发展动能不足。在推进城乡一体化发展过程中，应充分利用城市工业化发展的先发优势，加强工业向农业赋能，加快农村农业现代化进程。通过推广培育优质种苗、提升机械化生产覆盖面等，提高生产效率，提高农民收入。加快农产品加工业的转型升级，根据农产品消费偏好的变化，适时调整产品布局，满足消费者多样化的需求。推广种植业与养殖业相结合的经营方式，减少化肥和农药使用，积极倡导生态循环农业，使农业发展与环境保护相适应，推进农业绿色发展[8]。

4.3 提升乡村公共服务均等化水平

公共服务是保障人民生存与发展的基本条件，公共服务水平体现了一个城市的经济发展水平和政府治理能力。城乡居民应享有同等的公共服务待遇，但由于城乡发展的差异，城乡基础公共服务条件不均衡的现象仍然存在。

要改变这一现状，首先，应均衡配置城乡教育资源，推进农村教育的提质工程。加大政府和社会投入力度，改善农村基础办学条件，壮大农村教师队伍。积极引进先进的互联网教育教学方式，建立农村教育信息平台，实现教育资源的互通共享。积极促进职业教育均等化，加快建设新型应用型职业教育，培养有技术的新型职业农民，既是农民自身发展的需要，也是适应农业产业化、现代化发展的需要[9]。

其次，要加快推进农村医疗卫生发展，改变乡村医疗条件相对落后的面貌。提高基层医疗从业者待遇和机构补贴，释放政策信号，吸引更多优秀医疗人员到基层服务。同时，建立城市医院和农村基层医疗机构联动发展机制，搭建信息共享平台，调动城市优质专家队伍，加强城乡间医疗队伍的互联互通，促进专业交流[10]。

再次，要着力构建城乡一体化社会保障体系。目前我国正处于轻度老龄化阶段。据相关数据统计，到2025年，我国将进入深度老龄化社会。构建城乡一体化社会保障体系，健全社会保障制度，建立统一的医疗保险制度，是城乡居民的共同需求。同时，应加强宣传引导力度，将优惠政策落实到位，让人们切实享受政策福利。

4.4 城乡建设坚持创新驱动，推动绿色发展

在“十四五”规划和2035年远景目标纲要中，“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”单独成篇，从“绿水青山就是金山银山”等整体要求，到完善生态安全屏障体系、健全生态保护补偿机制等谋篇布局，再到地级及以上城市PM2.5浓度下降10%、湿地保护率提高到55%等具体目标，政府对绿色发展的重视可见一斑。坚持走生态优先、绿色发展之路，是满足人民日益增长的优美生态环境需要的有效途径。

城乡一体化建设与乡村振兴战略的实施，要在严格保护乡村自然生态环境的基础上，坚持绿色发展导向，彻底破除过度消耗农村农业资源、破坏生态环境的发展模式，探索出一条人与自然和谐共生、绿色可持续的循环经济发展之路。在农村产业发展的进程中，要严禁城镇高耗能工业和生活污染向农村扩散，加大对农村人居环境的整治力度，提倡保护水源、垃圾集中处理、绿色病虫害防治等有效措施，发展有机农业，推动农产品深加工。

实施创新驱动发展战略，应立足信阳市城乡特色，完善与创新有关的体制机制，提高科技水平，引导农业生产技术、农业机器设备、农产品品种培育、新型养殖技术等提质升级。为了引导绿色产业发展和吸引创新型企业入驻，政府需出台完善的配套措施，通过政策和财政资金的引导，以市场化方式为乡村绿色发展提供多元化绿色金融产品，包括信贷支持、专项债券、绿色发展基金等全方位资金支持。充分发挥高校、科研机构和企业在创新方面的优势，大力推进产学研融合，拓宽合作范围，加强合作深度，创新合作方式，构建覆盖技术研发、人才培养、项目培育、市场拓展的全方位支持措施。