西柏坡时期中国共产党党内法规建设及其历史特点

杨晖

[摘要]西柏坡时期围绕加强党中央统一领导、扩大党内民主等重大时代主题，中国共产党制定出台了请示报告制度、健全党委制等重要党内法规。该时期我党党内法规建设在关键领域取得重要进展，体现了“少而精”、重实效等特点，具有明显的承上启下、继往开来性质，对革命走向决定性胜利乃至后来我党的党内法规建设都具有特殊意义。

[关键词]党内法规建设;西柏坡;历史特点

[中图分类号]D262.6   [文献标识号]A   [文章编号]1009-0169（2021）10-0045-04

治国必先治党，治党务必从严，從严必依法度。在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记宣布，我们党已经形成比较完善的党内法规体系。这一制度建设重大成果，是党的建设史特别是党内法规制度建设史上的一个重要里程碑，标志着党内法规制度建设由此迈入高质量发展新阶段，全面从严治党、依规治党站在新的历史起点上。

西柏坡时期中国共产党党内法规建设在关键领域取得重要进展，对革命走向决定性胜利乃至后来我党的党内法规建设都具有特殊意义。研究西柏坡时期党内法规建设的表现及特点，对于新时代贯彻落实全面从严治党、依规治党重大决策部署具有重要意义。

一、西柏坡时期党内法规建设的必要性

西柏坡是中国共产党历史上最后一个农村指挥所。西柏坡时期，随着革命形势发生变化，党的工作重心由农村转向城市，党的任务开始由革命转向建设，党的角色也开始由革命党转向执政党。在此背景下，党内出现的一些制约革命形势向前发展的突出问题，使该时期党内法规建设工作提上日程。

（一）党内存在地方主义、分散主义和某些无纪律、无政府状态

解放战争之前，经历了长时间的游击斗争，很多地方的党组织和军队长期处于分散甚至地下状态。在该种形势下，一些地方的无纪律、无政府状态日益加剧，党组织缺乏规范的程序意识、制度意识，党委书记遇事习惯自行决定、自己拍板，经常是事前不请示、事后不汇报，还有些中央局和军区，既不传达也不落实中央政策。这些问题后来发展成为很多地方的共性问题，已经严重制约了革命形势的进一步发展。对此，毛泽东同志特别指出：“要求我党用最大的努力克服这些无纪律状态和无政府状态，克服地方主义和游击主义，将一切可能和必须集中的权力集中于中央和中央代表机关手里。”[1]

（二）党内存在集体决策缺失甚至个人专断问题

党委制是我党成功探索出的集体决策基本原则之一。当时各地对党委制的执行情况参差不齐。有些地方党内重要问题由党委书记一人拍板直接做决定，并没有经过党委会集体讨论。有些地方甚至做出与中央背道而驰的决定。这使得很多地方党委会集体决策落不到实处，党委委员成了摆设。

（三）党内存在着民主生活不健全的状况

西柏坡时期面临的革命形势发生了翻天覆地的变化，“三大战役”彻底改变了我党我军面临的不利局面。一方面，此前很长一段时间，我党军事斗争多采用游击战争方式，多地党组织处于“地下状态”，本应正常进行的党内民主生活无法落实;另一方面，中国共产党党员数量猛增、队伍迅速壮大，当时已经发展到了300多万党员，必须进一步严格组织生活。两方面情况形成了强烈反差。对此，任弼时同志指出：“华北解放区现在已有相对的和平，党内党外均应加强民主，建立民主制度，而且制度必须实行。”[2]

二、西柏坡时期党内法规建设的主要内容

西柏坡时期，由于特殊的革命形势和历史特点，党内法规建设看似松散、实则主题高度聚焦，主要围绕加强中央统一领导、扩大党内民主、恢复和改进各地党代会等重要内容展开。

（一）加强党中央集中统一领导

在1948年召开的“九月会议”上，中共中央通过了《关于各中央局、分局、军区、军区分会及前委会向中央请示报告制度的决议》。决议内容十分全面、详细，包括了经济、政治、军事、党务等多个方面共49项。比如，要求各地必须建立起请示报告制度，对上级事前必须请示、事后必须报告。再如，详细区分了中央和地方的权限界限，党的路线、方针、政策等事关全局的问题，决定权在中央;工作计划、任务等属于解放区范围内的具体工作，地方有决定权，但要事前向中央报告，中央批准后地方再执行。

《决议》第一次详细划分了中央和地方在重大问题上的决策权限，使中央和地方在自己职权范围内均能发挥自身的主观能动性，既注意了坚持原则，又兼顾了因地制宜。《决议》规定：“凡属决定权完全属于中央的事项，中央已有决定指示者，各地必须严格遵守，正确执行。执行中遇有困难及特殊情形，或有不同意见时，均可向中央说明理由，提出意见，等候中央批示，但不允许擅自修改。”[3]

对于请示报告制度，《决议》还详细规定了报告的具体内容，“各中央局和分局，由书记负责（自己动手，不要秘书代劳），每两个月，向中央和中央主席作一次综合报告。报告内容包括该区军事、政治、土地改革、政党、经济、宣传和文化等各项活动的动态，活动中发生的问题和倾向，对于这些问题和倾向的解决方法”，“各野战军首长和军区首长，除作战方针必须随时报告和请示，并且照过去规定，每月作一次战绩报告、损耗报告和实力报告外，从今年起，每两个月要作一次政策性的综合报告和请示”[3]。

（二）扩大党内民主

1948年9月，中共中央出台《关于健全党委制》的决定。该决定首先提出了实行党委制的重要性，提出革命关键时期必须注重发挥集体的作用。在实行党委制过程中，不能一味强调个人而忽视集体，也不能只强调集体领导而不让个人负责，在实际工作中要做到坚持民主、集中二者辩证统一。决定还对一些细节问题做了特别规定，如要注重实效、控制会议时间，不要走过场、走形式、为了开会而开会等等。

与《关于健全党委制》相配套，该时期还出台了《党委会的工作方法》，从方法论角度为党委制的贯彻执行提供保障。毛泽东同志在党的七届二中全会上做了关于《党委会的工作方法》的重要报告，共5个方面、12种方法，论述十分详细具体。如党委一定要抓住本地区革命形势发展面临的“主要矛盾”，同时要兼顾各个方面的工作，要学会“弹钢琴”;党委书记是党委一班人的“班长”，不但要科学制定本地区的方针政策，还要把团结班子等“班长”的工作做好，要协调好党委会每个党委委员的工作、关系，如处理好与副书记、委员之间的关系等。

西柏坡时期，党中央根据形势需要适时出台《关于健全党委制》《党委会的工作方法》等重要规定、文件，使各级党委工作起来有章可循、得心应手，党组织的战斗堡垒作用得到了充分发挥，党中央的路线方针政策得到了有力执行，对于理顺、规范各级党组织工作制度，建立、健全各级党组织决策机制，都起到了巨大的推动和保障作用。

（三）恢复和改进各级党代会制度

1948年9月，为了恢复和改进党代会制度，党中央出台了《中共中央关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》。对建立解放区各级党的代表会议、健全党内民主生活问题，《决议》专门提出，华北临时人民代表大会通过的法令、条例可为各解放区所参考。《决议》要求，“第一，在一切巩固的解放区及党的各级委员会，必须遵照党章的规定，定期召开党的各级代表大会及代表会议。第二，对各级党的代表大会及代表会议，必须赋予党章所规定的一切权利。第三，必须严格执行少数服从多数、下级服从上级的规定，以保持党内的统一和纪律。”[4]《决议》一经出台，便得到了各地的积极拥护和贯彻执行。各地纷纷按照规定，组织召开党的各级代表大会和代表会议，党内民主生活走向规范化，各地曾经涣散的党组织重新焕发了活力，广大党员的战斗力、凝聚力明显增强，为争取全国范围的彻底胜利提供了必要条件和组织保障。

三、西柏坡时期党内法规建设的历史特点

新民主主义革命时期，我们党从理论上提出了“党内法规”概念，并在实践中探索制定了中央巡视条例、关于中央委员会工作规则与纪律的决定、关于建立请示报告制度、关于健全党委制等一批党内法规，特别是西柏坡时期我党在党内法规体系建设方面的成功探索，对于当时历史条件下明确我党政治纲领、严密组织体系、严明纪律规矩等，均起到了至关重要的作用。西柏坡时期党内法规建设在新民主主义革命时期乃至在整个党内法规建设历史中，都居于十分重要的地位，具有不同于延安等其他時期鲜明的历史特点。

（一）数量不多但关系重大、内容重要

从西柏坡时期出台的党内法规内容可以看出，不像延安时期的“多而全”，西柏坡时期党内法规建设突出表现是“少而精”，具有明显的战时特点。这是由当时全国处于战略决战时期的时代特点、历史阶段决定的，更是由中国共产党即将由革命党变成执政党的历史方位决定的。

在整个新民主主义革命时期，西柏坡时期党内法规建设都起到了夯基垒台的作用。特别是西柏坡时期制定出台的请示报告制度，在当时特定历史条件下，从制度层面杜绝了地方主义、分散主义的蔓延、滋生，加强了党中央的集中统一领导，确保我党在短时间内取得革命全面胜利，为后来的新中国成立乃至中国共产党党内法规建设都提供了宝贵的制度经验。党的十八大以后，习近平总书记专门提出，“请示报告制度是我们党的一项重要制度，是执行党的民主集中制的有效工作机制，也是组织纪律的一个重要方面”，要求各级党委必须严格执行这一制度。

党内法规体系以“1+4”为基本框架，“1”为党章，“4”分别为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规。在党的自身建设法规中，党的政治建设方面的法规居于核心地位。西柏坡时期党内法规建设主要聚焦党的政治建设内容，为后来党的自身建设法规的形成、完善奠定了坚实基础，对新民主主义革命时期乃至整个中国共产党党内法规建设都发挥着立柱架梁的角色。

（二）突出问题导向、注重实效

西柏坡时期党内法规建设都聚焦当时必须解决的重大问题，比如党中央集中统一领导，不解决就会形成突出问题，不解决就会影响全国大局。突出问题导向、注重实效是当时党内法规建设的又一特点。

解放战争初期，在贯彻执行党中央决定、维护党中央集中统一领导方面，很多地方出现了正反两方面情况。一方面，某些地方缺乏制度意识、规矩意识，请示报告制度执行不到位，给革命斗争等带来了一些难以挽回的损失;另一方面，一些地方严格遵循事前请示、事后报告，严格遵守党中央规定、落实中央决策，避免或减少了工作损失。党中央发现各地存在的上述正反两方面的经验、教训后决定，从1948年起在全党全军实行请示报告制度。这是党内法规建设的一个大发展，使全党全军在方针上、政策上、行动上达到了统一，对党在革命斗争中更好地加强领导和改善领导作出了突出贡献。

延安时期一些重要的党内法规，通过党内成文法的形式实现了位阶“升华”，如坚持民主集中制、实行党的集中统一领导等内容，在1945年召开的七大上被写入党章。而西柏坡时期，我党面对多种复杂的斗争环境以及全新的形势任务，党内法规更加注重具体问题具体分析，更加注重形式灵活、突出实效。如与《关于健全党委制》配套出台了《党委会的工作方法》，通过这种“1+1”的形式，既站位高远又具体实用，不拘泥具体形式，真正体现了党内法规原则性与灵活性兼顾。

（三）具有明显的继往开来性质

西柏坡时期的党内法规建设与延安时期既一脉相承、又与时俱进，很多都成为后来中国共产党党内法规体系建设中支柱性内容甚至核心性内容的雏形，具有明显的承上启下、继往开来的特点。如当时出台的健全党委制等相关要求及工作方法，对于我党制度建设中一直强调的、充分发挥党委的集体决策作用，都是十分关键的一项奠基性制度文件。1948年5月20日，刘少奇在中共中央华北局扩大会议上的讲话中指出，“我们现在建设的各种制度将来要为全国所取法”[5]。

请示报告制更具有继往开来的特点。请示报告制度是我党的一项重要政治纪律、组织纪律、工作纪律，党的十八大以后，我们党专门出台了《中国共产党重大事项请示报告条例》，建立健全重大事项请示报告体制机制和方式方法，已经成为推动广大党员干部坚定自觉做到“两个维护”，保证全党团结统一和行动一致，确保党始终总揽全局、协调各方的重要保障。而这一制度恰恰发端于西柏坡时期我党的党内法规体系建设。

党内法规制度建设只有进行时、没有完成时。随着新时代党的建设和党的事业不断前进，党内法规制度建设必须与时俱进、改革创新。站在新的历史起点上，我们要深刻总结运用包括西柏坡时期在内的我党加强党内法规制度建设的宝贵经验，适应新形势、新任务要求，把牢政治方向、遵循客观规律、深化制度改革，使党内法规体系更加完善，党内法规制度更具活力，为党团结带领人民实现中华民族伟大复兴的中国梦提供更加坚强有力的制度保障。

参考文献：

[1]毛泽东选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991：1031.

[2]李明华，王荣丽.西柏坡档案：第一卷[M].北京：中国档案出版社，2012.

[3]中共中央文献研究室，中央档案馆.建党以来重要文献选编：第二十五册[M].北京：中央文献出版社，2011：3-4.

[4]王昆.西柏坡时期党的建设研究[D].天津：天津师范大学，2013：91.

[5]刘少奇年谱（1898-1969）：下卷[M].北京：中央文献出版社，1996：148.

责任编辑：籍雪梅