托育服务体系建设的意义、问题和路径

杨菊华

【关键词】三孩政策 配套措施 托育服务体系 民生发展

【中图分类号】C913.1 【文献标识码】A

2021年5月，中共中央政治局提出实施全面三孩政策及其配套支持措施。7月，《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》正式发布，文件从提高优生优育服务水平、发展普惠托育服务体系以及降低生育、养育、教育成本等方面，进一步明确了当前和未来一段时间三孩配套措施的发展方向和具体施策路径。人口问题是关系中华民族发展的基础性、全局性、战略性问题。实施三孩生育政策及配套支持措施，是党中央、国务院根据我国人口发展变化形势作出的重大决策，是促进人口长期均衡发展、推动高质量发展的重大举措。托育服务作为三孩政策配套措施的重要内容，对政策的落地起着举足轻重的作用。本文以3岁以下婴幼儿照护服务体系建设为关注点，分析发展完善托育服务在“幼有所育”基本民生保障工程建设方面的重要意义，检视当前我国托育服务发展过程中面临的主要问题，提出托育服务体系未来发展方向的关键点。

建设高效、完善的托育服务体系具有超乎人口发展本身的重要意义

生育是一项系统工程。讨论生育议题，必须摆脱就生育谈生育的局限。贝克尔等新家庭经济学家认为，孩子本身就是一种需要持续投入时间和精力呵护的更为昂贵的商品，是其他贵重消费品的重要竞争者。这一认知虽过于“理性化”，但婚育转变过程却对此提供了现实支持。很多年轻人不愿结婚和生育，正是基于对生儿育女的成本考量（当然也有婚姻、生育、家庭观念转变的原因），他们认为（多）生孩子会降低自己的生活质量，加强对自己的投资才是对未来生活的最好保障。

这种观念的转变是经济社会变迁的必然结果。在工业化、城镇化和现代化进程中，尤其是1986年义务教育实施以来，中国人的受教育程度大幅提升。第七次全国人口普查数据显示，2020年我国15岁及以上人口平均受教育年限为9.91年。女性的受教育水平增幅更大，根据教育部统计数据，2019年女学生占普通高中在校生的50.7%，占普通高校本专科在校生的51.7%，占研究生在校生的50.6%。

从理论上讲，女性正规人力资本的提升，必然会在家庭和社会层面带来一连串正向、积极的效应，女性就业率、就业质量理应得到相应提升。而实际情况并非如此，在过去的30年中，我国两性就业率均持续走低，女性就业率降幅更大。与此同时，生育率也长期处于低位，2020年我国育龄妇女总和生育率仅为1.3。宏观层面生育率和就业率的“双降”，与个体层面工作与家庭的“双失”（在劳动力市场失去优势、失去理想的子女数量）同频共振、密切相关。

育儿对女性就业的直接负面影响至少包括三个方面：就业机会、职场的连续性和酬薪收入。实证研究表明，相较于男性，女性的就业门槛更高、就业率更低，即便受教育程度和毕业院校类别相同，女性在就业率和就业质量上也明显弱于男性。另外，母亲更高的职业中断概率，会加剧女性在人力资本积淀、人力资本转化率等方面与男性的差距，进而降低其职场回报率。可以说，生育带来了收入的“父职收益”和“母职惩罚”。2010年第三期中国妇女地位调查显示，在有低幼孩子的非农就业受访者中，因工作太忙而很少顾家的现象在男性中更普遍，但因家庭而放弃个人发展的现象在女性中更普遍。换言之，即便女性全职工作，但她们更少让工作责任影响其家庭职责，却更可能因家庭而牺牲职场发展。该调查还显示，在未就业人群中，女性因孩子而未就业的占比超过七成，而男性不足三成，表明生儿育女对女性带来的职场负面冲击更大。

可见，由于缺乏育儿支持，女性所面临的“工作—家庭”矛盾十分突出，家庭对工作的负向溢出效应、工作对家庭责任的时间挤压等，都严重地制约着女性将生育意愿转化为实际生育行为的能力。因此，在全面三孩政策背景下，重建社会化托育服务体系，提供有质量的托育服务，营造良好的人口环境，具有十分重要的现实意义。

一是坚持以“人民为中心”的基本价值立场和根本发展遵循的必然要求。持续推动托育服务向前发展，是提升广大人民群众获得感与幸福感的重要凭依。将是否满足新时代广大民众对社会化托育服务的需求和对美好生活的向往作为判断改革发展成效的标准和尺度，彰显了以人民为中心的民生观，体现了人民性的价值立场与原则。

二是实现幼有所育民生工程的重要保障。党的十九大报告提出，要坚持在发展中保障和改善民生，在幼有所育、学有所教等基本民生问题上不断取得新进展。3岁以下婴幼儿托育服务体系建设，是实现幼有所育民生发展的核心与重点。尽快做好托育服务供给的准备工作，在零起点上重构托育服务体系，承接部分目前全部由家庭承担的育儿责任，补充家庭自我服务之不足，降低生育、养育成本，是满足广大人民群众民生需求的重要举措。

三是增强三孩生育政策效能的基础工程。担心孩子出生后无人养、难善养是二孩、多孩生育的重要障碍。由于产假、哺乳假等基本权益难以全面落实、育儿的硬件设施不足等，女性难以兼顾家庭责任和事业发展，生育政策放开的效果不如预期。2017年全国四省市托育服務需求调查发现，认为发展托育服务将对平衡工作和家庭很有帮助或有较大帮助的受访者分别为42.53%和39.68%，认为完全没有帮助的仅占2.36%，即超过80%的女性对托育服务的社会效应持正面期待或评价。OECD（经济合作与发展组织）国家的经验也表明，在各国推行的各类直接或间接育儿支持举措（如：育儿假、育儿津贴与补贴、照护服务、女性就业支持）中，育儿照护服务因有效地缓解了家庭照料的后顾之忧，故对生育率和女性就业率的提振作用最大。

四是推动人口红利向人才红利转变的必要支撑。生育政策的调整，无论是从国家人口发展战略的高度出发，还是从家庭长期发展能力建设的微观福祉出发，都须以“人”为中心，既要注重对现有人力资源的开发（释放女性劳动力红利），也要关注未来潜在人力资源的培育（婴幼儿培养）。托育服务体系的建立，除在正规机构给婴幼儿提供科学养育和智力启蒙外，还可以为家庭育儿提供指导，提升家长的育儿知识与能力。从起点关注未来人才的身心健康发展，为下一代的成长创造良好环境。这将有助于改善人口的健康资本和智力资本，为民族振兴提供人才保障。