基于《拜杜法》《史蒂文森—怀德勒技术创新法》对我国高校科技成果转化体系的研究

文/崔 霖 刘 巍 王盛纬 孙 洋（.南开大学科学技术研究部；.南开大学学校办公室；.南开大学津南研究院）

20 世纪80 年代，面对日德的赶超威胁，美国意识到基础科研成果无法商业化是本国在产业竞争力上增速放缓的主要原因。因此，美国出台《拜杜法》，针对高等院校科技成果转移转化，从专利制度的原则和目的入手，促进大学研究成果的应用，加强美国创新体系建设，提升高校创新能力，引导高校、科研院所加强科学服务社会经济方面的职能。

科技成果权属下放被看作《拜杜法》最核心的内容，也同样被看成激活高校、科研院所成果转化的“催化剂”。随着我国科技成果权属制度改革，科技成果转化向专业化、市场化、商业化转型，我国也通过立法的方式下放成果权属并规范转化模式。《中华人民共和国科学技术进步法》规定了通过财政资金设立的项目所获得的科研成果归属及运用。《中华人民共和国促进科技成果转化法》规定，高校及科研院所有权利自主转化科技成果，这些法案都借鉴了《拜杜法》。通过对比，发现美国颁布《拜杜法》后，高校科技成果转化效率不断提升，1985—2001 年，美国高校专利从589 项上升到3721 项，提升了近6 倍，成果转让合同达4058 项，专利授权与转入的资金超过10亿，推动494 家企业成立。而我国高校科技成果转化效率没有明显提升，过度解读《拜杜法》的权属下放以及政策“水土不服”等因素导致我国一直未看清科技成果转化之路。因此，有必要重新认识《拜杜法》及相关法律政策，厘清曲解与误读的含义，为我国建立一套适合的科技成果转化方法奠定基础。

一、《拜杜法》关于权属的逻辑

“权属下放”一直被认为是《拜杜法》最核心的代名词，但《拜杜法》实质上只是《美国专利法》的一章，它并没有独创一套游离于专利法之外的授权模式，其开篇之言就阐明了政策目标，即利用专利制度，促进政府财政资金扶持的科研成果实现进一步商业开发。它没有将原本政府所拥有的科技成果权属直接授予项目承担方，而是松绑了项目合同的规则，取消合同中特定承担方让与义务，从而实现项目承担方权利与公共利益之间的和谐。

1.政府保留权利而不是授予权利

《中华人民共和国科技进步法》第20 条规定，由财政科技资金设立或支持的科研项目所形成的科研成果，除涉及国家安全外，权属可由项目的承担方所有。可以理解为国家将科技成果的所有权下放给了项目承担方，成果的权属由政府所有变为由承担方所有，科研成果的“三权”都发生了转变[3]。

对于我国高校来说，这一条款看似是成果权属下放，但在现实中项目承担者应该是高校的科研团队或个人，而最终由高校获得科技成果的权属。我国的高校均为公立国有事业单位，属于非营利性法人单位，本身就缺乏市场化的特质，所拥有的科研成果属于公共财产，根据《中华人民共和国物权法》第54 条规定，事业单位拥有的不动产和动产，可以参照相关规定进行处置，并获取收益。而公立高校知识产权属于无形经营性资产，即使按照政府规定，高校科技成果转化可自主处置，流程也相对简化，但依然需要按照国有资产管理规定处置知识产权，需要走好相关的审批流程。

美国的《拜杜法》并没有将成果授权给承担方，第202 条（a）款中规定：“各非营利机构或小企业，在按本条（c）款（1）项的要求进行发明报告后的一段合理期间内，可以选择保留任何标的发明的全部权利”。对高校来说，这一规定只是取消了原财政资助项目的合同内规定，即必须向联邦机构转让科技成果发明权。项目承担方可根据自身意愿，在合法的范围内选择是否保留成果权属，而联邦政府只能在若干极特殊的情况下，例如涉及国防安全等，才有权利干预成果的权属是否转让给联邦政府。

总体而言，《拜杜法》只是在立法上给予项目承担方特定转让成果权属这一合同义务的松绑，限定在特殊情况下，联邦政府可优先获取成果的权属，这与我们传统认知的“权属下放”有很大差距。也就是说，《拜杜法》只是取消了科研成果权利转让合同义务，而不是将成果权属下放。

2. 《拜杜法》实质是一种合同权利

根据《美国专利法》，职务发明的所有权可由发明人依法获取，发明人的单位想获得成果的所有权，需发明人同意将成果所有权转让给雇佣单位，单位才能依法获取权属。并且《拜杜法》的条文中在描述项目承担一方的权利义务时，使用的是保留而不是获得，也就是说由联邦政府资助而获得的科研成果并不一定属于项目承担方，也可以属于投资方、政府或发明人。因此，《拜杜法》实质是基于美国专利法律体系下的一项合同权利，发明人有权利将科研成果的权属给予参与科研的任何一方。

以美国斯坦福大学起诉罗氏侵犯专利权案为例，1988 年，Cetus 公司与斯坦福大学建立科技合作，测试艾滋病新药功效，H 教授作为斯坦福大学的雇员，被安排到Cetus 公司学习PCR 技术，H 教授与Cetus 公司签署协议，学习期间与项目相关的科研成果归Cetus 公司所有。H 教授与企业完成合作后，通过进一步研发在校内申请了3 项专利。后来Cetus 公司被罗氏收购，罗氏继续开发生产试剂盒，斯坦福大学随即起诉罗氏在未得到学校许可的前提下，使用学校HIV试剂盒相关专利，因此侵犯了学校的专利权。而罗氏认为HIV检测技术是Cetus 公司与斯坦福大学合作开发的，其专利技术属于Cetus 公司，斯坦福大学不具有专利技术的所有权。因此，反诉斯坦福大学不具备起诉权。

本案的焦点在于H 教授作为学校雇员，在与Cetus 公司合作时签署了相应的成果权属协议涉及相关技术。最终法院判定该案的依据是，H 教授与斯坦福大学雇佣协议中使用的是“将转让”，并不代表签订合同时斯坦福大学就被授予权利，而只是创建了一项转让的责任。而与Cetus 公司的协议明确了“将转让并特此转让”，针对当前的研究转让给公司。这一案件体现了《拜杜法》的实质只是一项合同权利，发明人可选择是否将成果的所有权转让给雇佣单位，而不是雇佣单位天然地拥有专利所有权。在权属冲突的情况下，依据合同来判断成果归属。

二、 对《拜杜法》的误解和混淆

《拜杜法》确实为美国高校科技成果转化工作提供了制度支持，但如果将《拜杜法》作为我国高校科技成果转化的“灵丹妙药”，特别是希望通过学习《拜杜法》解决我国高校国有资产属性这一难题，就显得有些不切实际了。这不仅是因为中美高校在体制机制方面存在较大的差异，同时，我们对《拜杜法》也存在很多误解。目前，我国高校采用的很多在技术转移转让方面的做法并非完全出自《拜杜法》，而是混杂了《拜杜法》与其他法案。

1.美国大学体制的特点

1819 年，《达特茅斯学院案》赋予大学章程法律效应，使得大学与其设立机构建立起契约关系。美国宪法指出，政府没有权利直接干预大学的管理与发展，可以通过制定相关法律、政策间接影响大学运营和发展。1862 年，《莫雷尔法案》规定，美国各州政府在本州内，须至少资助一所高等院校，并由各州通过赠与土地等方式支持高校建设，以满足美国社会实用人才的需求。

美国的大学以董事会、校长、学术委员会三方共同管理为运营模式，董事会拥有最高权力，但不可以直接参与大学的经营管理，其通过授权的方式，授权校长作为管理者负责大学日常运营与发展。

美国大学的经费来源渠道较多，联邦政府及州政府均有资助，有来自协会、基金会等组织的支持，也有来自社会及校友的募捐。大学使用这些多元化资助的同时，具有很大的自主选择权和话语权，能够根据学校发展的需要自主安排学校建设与科研投向。

从体制和管理方面看，并不应该将美国大学看作为国家创新体系的“国家队”，核心原因是美国大学具有高度的办学自主权和科研自主权。因此，在《美国专利法》的框架下，以《拜杜法》作为美国大学科技成果转化体系“下放权属”的政策是可以实施的，大学的科技成果纳入市场范畴，科研成果的“三权”下放给大学。

从技术转移方面看，虽然美国大学可以选择保留成果的权属，但依然无法自由转让成果，在《拜杜法》第202 条权利归属中（c）款（7）项明确规定：“对于非营利性组织，（A）未经联邦政府批准，禁止在美国转让项目发明的权利，除非转让给主要职能之一是管理发明的组织（条件是受让人应该与项目承担者受到同样条款的约束）”。因此，这也是美国大学基本采用以专利授权为主的转移转化方式，而负责技术转移转化的机构被称为技术许可办公室。

2.美国联邦科研机构体制的特点

美国国家实验室是美国联邦科研机构的代表，其科学研发工作以服务国家科技战略目标为导向，是国家战略科技力量的重要组成部分。国家实验室运营管理模式有两种，一是政府直接运营，即GOGO，国家实验室内部的人、财、物等全部归属于联邦政府，并由政府直接负责实验室日常运营工作；二是政府所有，通过协议由第三方运营管理，即GOCO，国家实验室所有硬件设施由联邦政府所有或租用，政府通过签署委托协议的方式，委托第三方负责实验室运营管理。相比较而言，美国大学的科研环境更加自由，鼓励科学家自由探索，而国家实验室的研发工作以完成国家下发的任务为主，其研发具有极强的战略性、公共性及长期性。由于制度、导向、工作内容等均有不同，联邦科研机构在成果转化方面以《史蒂文森—怀德勒技术创新法》为依据（表1）。

表1 美国联邦科研机构技术转移转化主要法规制度

《史蒂文森—怀德勒技术创新法》促进国家实验室成果转化，推动实验室研发工作与产业结合的主要做法包括：一是将技术转移工作纳入到实验室绩效考核中，每个国家实验室都要建立专门负责科技成果转化的机构或办公室，即研究和技术应用办公室（ORTA），并规定国家实验室每年投入一定比例的经费用于开展成果转化、对接产业、服务社会等相关工作，即年预算的0.5%；二是政府财政投入产生的科研成果视为国有资本而非国有资产，1987 年里根总统第12591 号行政命令要求国家能源局（DOE）等国家实验室的主管机构，将政府资助形成的科研成果转让权下放给实验室，1995 年《国家技术转让促进法》允许参与合作研发协议（CRADA）的企业享有研发成果的独占许可的权利；三是在CRADA、DOE 战略伙伴计划、NASA航天法案等协议下，国家实验室和企业间形成了资源互补的合作模式。

从成果转化方面来看，CRADA 机制是以美国国家实验室为代表的联邦研发机构技术转移制度体系的核心。在CRADA 框架下，国家实验室与企业签订合作协议，由企业提供联合研发需要的资金等相关资源，实验室提供人员、仪器设备等，共同促进研发成果的产业化，通过《联邦技术转让法》《技术转移商业化法》等一系列法律条文，放权给国家实验室，允许在CRADA 范围内，国家实验室拥有的所有成果，都可以通过转让或授权等方式，将科研成果交由企业进行商业化开发。

3.中美大学、联邦科研机构对比

总体看，我国大学的体制机制、管理模式、科研资金来源等，与美国大学、联邦科研机构均有不同（表2）。

表2 中国大学、美国大学和联邦科研机构对比

在技术转移转化方面，我国高等院校的体制与美国联邦实验室较为相似，技术转移的类型与美国大学相似，而技术转移模式要比美国大学、联邦科研机构都更加多样，既有类似于联邦科研机构CRADA 协议的横向科研合同，也有授权、转让及作价入股等多种转化方式。近年来，我国各部门陆续出台相关方案和意见，如《国家技术转移体系建设方案》《关于进一步推进高等学校专业化技术转移机构建设发展的实施意见》等，这些行动方案和实施意见都在强调推动高等院校组建专业机构，负责高校科技成果转化工作，为高校提供全周期、更专业的服务，并学习美国大学内部专利政策确定技术转移机构从事成果转移转化的服务收益，也就是我们常说的“三三制”。

三、启示

重新梳理《拜杜法》的权利逻辑和美国大学、联邦科研机构在技术转移转化方面的常规做法，从体系来看，我国大学技术转移转化更加宽松，允许通过多种下放权属的模式转化科技成果，而美国在转移转化的方式上依旧以授权和协议为主，没有像我国技术转移体系一样真正地下放权属。因此，国有资产、权属问题已经不是横在我国技术转移转化面前的“拦路虎”。但是，当前我国大学技术转移转化行为不活跃、转移转化效率持续低下，更多的还是需要探索一些符合我国发展国情的具体举措。

（1）将科技成果转化纳入大学绩效考核体系。与美国大学不同，当前我国大学教师评价体系依然以学术论文为主，面对职称晋升压力，即便是应用科学领域的科研人员也不得不以前沿理论研究为主。因此，应该建立“因才施策”的多样化评价体系，细化基础研究、应用研究、技术开发的发展路径，畅通各类型研发人员职务晋升和职称评审通道，支持科研人员多方向发展。

（2）加速建设技术转移转化专业机构。当前，我国大学技术转移转化机构专业程度还有较大提升的空间，大部分机构还是内嵌在科技处等部门，甚至有些高校依然存在“一套班子、两块牌子”的现象，同时，高校人员岗位不固定，人员因晋升需求不断轮岗，并没有根据市场规律培养专职服务技术转移转化的人员团队，加之专业技术转移转化人员是需要具备技术开发、法律财务、企业管理、投融资及商业谈判等多方面知识和实战经验，并非一朝一夕就可以培养的复合型人才，需要高校通过引进人才和培养人才的方式加速搭建技术转移转化机构。

（3）强化目标导向、结果导向的科研项目管理方式。“穷理以致其知，反躬以践其实。”科技要发展，必须要实用。除了探寻未知，服务于经济社会发展也是科学研究的应有之义，对处在不同阶段的科研实行不同模式的评价方式，建立适用于应用研究、技术开发的科研评价体系，改变原有的科研结项方式，破除唯论文、唯专利的评价模式，确保面向经济社会主战场的科研项目可真正应用于实际，避免科技与实际脱节。