城市规划管理过程中控规的困境及优化路径

【摘要】控规是城市规划管理系统当中的重要组成部分，以土地的使用作为重点，详细规定建设用地的性质，为城市的发展与建设提供依据。通过对当前控规过程中存在的控规编制深度不足、控规技术应用流程不规范等困境进行探究，从控规图集编制、確定控规控制指标、实行控规城市用地分类等方面提出优化路径，以期为控制性城市规划管理中控制性详细规划的研究工作提供理论依据。

【关键词】城市规划;困境;优化路径;控规;管理

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.031

现代化城市的发展与建设离不开城市规划管理工作对其的支撑，因此，可以将控规作为城市规划建设与管理的核心步骤。但截至目前城市规划管理的发展现状而言，相关控规管理工作的实施是仍存在问题的。这些问题具体表现为：城市经济指标风险、市场定量化发展风险等。这些潜在的风险在不同程度上影响着城市整体规划工作的顺利实施，而开展本文此次研究的目的便是深度剖析城市规划建设与管理中控规的不足，并以此为依据，制定针对性的解决方案。

1、城市规划管理过程中的控规困境

在城市的长期发展与建设工作中，相关规划的工作内容一直未能得到良好地落实，产生此种现象不仅是由于领导者干预能力不足所导致，有很大一部分原因是工作中的控规行为执行力不到位。为了解决与此方面相关的问题，本文将对城市规划管理工作实施过程中存在的控规方面问题展开研究。整理现有的城市规划管理成果，对控制困境进行综合分析，具体内容见下文。

1.1控规编制深度不足

对城市规划现状进行调查是执行控规工作的前提条件，与之相关工作有序执行需要大量的城市规划现状数据作为支撑，但综合目前设计单位的控规工作现状可知，大部分针对城市规划管理工作的实施仍停留在纸面上，编制单位并没有真实地调派技术人员进行现场详细勘查[1]。此种现象导致相关单位在进行排水渠设计时，没有结合场地平整度预留对应的排水设施;商业用地不规范，部分土地资源被违规建筑占用等。提出的问题在城市规划管理工作中没有及时地落实，导致有关管理部门在执行控规工作时，无法对区域的经济性进行有效分析，此种现象会增加城市规划管理过程中的潜在经济风险，使有关工作的实施面临更多的不确定性因素对其的影响，最终的管理工作的效率造成负面干预与影响。

1.2控规技术应用流程不规范

除上述提出的内容，在对控规技术的应用研究中发现，现如今执行的大部分城市规划管理工作项目，均属于微观层面指导，缺少指向宏观方向的管理举措。在市场最新发布的指导文件《城市规划编制标准》文件中，明确地提出了城市规划管理工作的实施应当根据市场已批准的文件，进行区域标准化划分[2]。但综合现如今的城市规划管理指标可知，大部分工作指标的覆盖范围均较为宽泛，其内容中缺少对人口规模、建筑占地面积的规划。此种现象会导致控规工作在实施过程中出现城市总量失控、城市管理衔接不到位、道路系统失衡等问题。此种问题的发生会导致控规工作方案不得不反复修订，最终增加城市规划管理工作中的附加任务量。而出现上述问题的主要原因是控规技术应用流程不规范，因此，要实现城市规划管理工作的有序实施，还需要进一步规范控规技术应用流程。

2、控规优化路径

2.1控规图集编制

为实现对城市规划管理过程中的控规优化，首先需要实现对城市整体发展趋势的把握，因此需要完成对控规图集的编制工作。在编制过程中，应当跳出传统建设工程设计和施工项目指标的框架，寻找更加符合控规编制的形式，并改变其相应文件的格式[3]。在进行控规编制时，可采用图集的方式对编制内容进行展现，图1为某城市控规图集编制示意图。

图1中编号1～11分别表示为各个不同类型的建筑及用地，同时，在编制的过程中可以通过将不同区域以不同颜色进行划分的方式，实现对其进一步区分，并更加直观地对每个区域的面积大小以及占比进行明确。由于在城市规划管理当中，控规具有较强的地方性，本地的规划设计单元对于其所对应城市区域具体情况应当具有更加深入的了解，为后续中标的编制单位提供更加有力的基础资料。在对控规图集编制时，从制定环节到实施环节，再到完善环节是一个动态的过程，并且牵动着巨大的经济利益。因此，在进行编制的过程中，应当以本地规划设计单位作为合作单位，以此确保在尊重市场原则的前提条件下，加强控规编制稳定性的目标。

2.2确定控规控制指标

针对控规控制指标的确定，应当在遵循下述原则的基础上实现：首先，必须在上位规定的指导下严格按照要求完成广泛调研任务，并且将上位规划的相关要求落实到实处[4]。其次，采用科学的论证方法，针对控制指标进行全面的分析和论证。再次，强化对控制指标的经济性分析，明确控规工作的实施将直接影响到土地开发权利的界定，因此必须在编制和确定控制指标时选择具备更强经济性的内容。最后，将城市内划分的重点区域作为管理工作的必要条件，并明确相比于修规，在执行控规工作时，作业人员应当具备更强的灵活性。在遵循上述原则的基础上，按照如图2所示的流程实现对控规控制指标的确定。

图2中承载力校核的主要内容包括公共配套设施校核、交通影响校核、市政基础校核等。刚性校核的主要内容包括日照分析校核、停车位占地面积校核、绿地率校核等。结合城市规划的敏感性，在确定控规控制指标时还应当保证是在城市设计的基础上完成。对于一般城市地区而言，可根据其整个区域内的城市设计思想，并结合城市的形态化布局，针对规划地块的具体建筑物高度、建筑群密度、容积率等参数指标实现控制。同时，在明确了控制指标后，还应当更加科学地确定开发的具体容量和兼容性等需要，对未来城市的建筑形态布局提供合理的引导。

2.3实行控规城市用地分类

为进一步提高控规的适应性，还应当从实施控规城市用地分类的角度出发，充分考虑到城市未来发展的多种可能。在控规编制的过程中，城市中部分地区会受到大型项目落户、交通条件等重大因素的影响，尤其是对于二线和三线的城市而言，城市的建设根本是无法实现准确预期的[5]。因此，针对这一问题，通过对近期没有明确开发意图的用地可适当暂缓对其用地类别的划分。针对其他用地类型，可按照地块的主要用途、建筑密度、建筑高度等指标参数进行划分。图3为控规城市用地分类改进思路。

图3中在借鉴先进地区用地管理经验的过程中，应当除了禁止其使用用地性质以外，还需要经過相应的审批程序，从而实现对其更加规范的用地分类。在引入混合功能的分类模式时，应当适当增强规划的弹性，以此确保城市的规划与建设能够符合不断变化的市场需求。按照图3中的改进思路实现对控规城市用地的分类，并且在规划用地的兼容使用上，应当注重对总量的控制，从而避免出现局部用地性质变化积累造成城市规划管理整体失衡的问题产生。

结语：

在完成本文课题的研究后，应当明确掌握，在执行城市规划管理工作时，控制性详细规划中的弹性作业部分与刚性作业部分属于一个矛盾的综合体，只有在确保两者处于一种相对平衡的状态时，才能提升城市规划管理工作的科学性与合理性。为了落实此项工作，提出完善控规的几点指导意见，①应在城市规划管理时，重视起对相关项目实施过程中的监控工作，有必要的条件下，可构建专人队伍，负责城市道路交通系统、电力工程、水利工程的规划管理，以提高监管力度的方式保障项目的收益。②将强化城市内的生态化环境，关注对城市规划过程中的宜居管理，提高城市的可持续发展能力，发挥控规在此过程中的时代价值与特征。③将营造良好的市场氛围，作为后期优化控规的核心工作。持续完善市场监督管理体系，落实区域内的控规延伸项目，确保相关工作在城市内的有序推进。

参考文献：

[1]郑伯红，吴敏琼，戴佩瑜.城市热环境规划调控研究——以郴州东部新城控规为例[J].铁道科学与工程学报，2021，18（06）：1661-1670.

[2]刘涛.治理能力现代化导向下的控规审批制度改革研究——基于广州市城市规划委员会的探索与实践[J].上海城市规划，2021（03）：98-102.

[3]周琦琦，李振全. 基于PCSWMM模型的海绵城市控规指标制定——以苏州某新建城区为例[J].给水排水，2021，57（S1）：189-195.

[4]杨浚，张铁军，郝萱，杨磊，张敏，连彦. 从增量扩张到存量更新：北京回天地区街区控规编制思路探索[J].北京规划建设，2021（04）：14-17.

[5]衣霄翔，肖飞宇. 控规调整的需求及特征研究——基于项目要素的统计与分析[J].城乡规划，2021（Z1）：117-127.

作者简介：

陈伟昌（1984-），男，广东东莞人，汉族，本科学历，工程师，从事城市规划管理工作。