拉萨交通运输发展规划研究的问题与现代化治理办法

文/图 拉萨市交通运输局 周智勇

西藏自治区拉萨市委、市政府一直高度重视全市交通运输发展规划，市财政连年投入的经费也比较可观。但是由于多方面原因，迄今为止全市交通运输发展规划研究成果总体编制质量不高，尚未发挥全市交通运输行业的龙头引领作用，不足以有效支撑经济社会发展。

当前，拉萨交通运输发展规划研究存在的问题，由主观和客观两方面综合而成，主要表现为六类。根据党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会，中央第七次西藏工作座谈会，特别是习近平总书记重要讲话精神，坚持目标引领和问题导向，结合实际，笔者提出若干具有针对性和探索性的现代化治理建议。其中，部分举措在实践过程中已被证明行之有效。

问题一：交通运输基础底数不清

截至2020年8月，拉萨全市交通运输归口统计制度仍为空白；截至2020年11月，很难寻得一份能够完整准确论述全市交通运输行业发展现状的成果，甚至不具备准确的干线公路网现状通用图。

基础底数不清的原因首先在于西藏自治区同市级及以下地方之间职责权限划分等复杂的历史渊源。拉萨市交通运输局主要承担境内农村公路和长途客运等有关职能，不涉及市域铁路、干线公路等业务，日常未掌握有关数据资料。不容忽略的是，拉萨各县（区）交通运输局正式设立运行最长的仅约4.5年，市交通运输局综合规划科成立至今尚不足两年。

办法：健全归口统计制度

经认真研究《中华人民共和国统计法》《中华人民共和国统计法实施条例》《交通运输统计管理规定》（交通运输部令2018年第20号）等有关统计政策规定，笔者主持编拟出台了《拉萨市交通运输局关于印发<拉萨市交通运输行业统计管理制度（试行）>的通知》（拉交字〔2020〕83号），填补了全市交通运输行业长期遗留的归口统计管理空白，获自治区交通运输厅肯定。

根据《国家发展改革委关于印发<国家公路网规划（2013年-2030年）>的通知》（发改基础〔2013〕980号）和《西藏自治区人民政府关于印发西藏自治区省道网规划（2016—2030年）的通知》（藏政发〔2016〕74号），市交通运输局和编制单位共同梳理了行经市域的12条干线公路，其中国家高速公路3条、普通国道4条、普通省道5条。对照从自治区公路局获取的全市干线公路路线基本情况明细表，绘成了相对准确的全市干线公路网现状图，且同时首次核出全市干线公路通车里程1429.507公里。加上同期完成的全市农村公路普查，以及最新掌握的市域铁路现状数据，大幅提高了全市交通运输底数的完整性和精准度。

问题二：纵横信息不畅造成“数据孤岛”

目前，纵向的西藏自治区交通运输厅和拉萨市交通运输主管部门，以及横向的拉萨市和市直有关部门，都无法互联互通、共建共享，导致有关部门难以互相及时知晓信息资料的储备情况，不仅造成相对普遍的“数据孤岛”现象，而且容易延误查询效率。

一方面，纵向与横向的有关部门，均未实现信息化政务办公，仍无奈停留在传统的纸质文件传输模式。

另一方面，矢量空间数据信息的完整性和准确度较低。在拉萨市交通运输局致函从市自然资源局取得的《拉萨市2018年土地变更调查遥感监测工作成果》中，不仅干线公路路线不齐全，而且所标示的线位走向也失准。可见市自然资源局编制的市域范围矢量空间数据图件存在明显的不足。

办法：纵横向共建共享统计数据资料

纵向，笔者建议西藏自治区交通运输厅参考广东等省的成功模式，统筹全区交通运输行业，牵头加大信息化建设力度，设立行业专用网络，经地级市（地区）到县级，逐步推行三级共建共享，实现交通运输部、自治区交通运输厅印发的可公开文件等数据资料高效传输；并按行政辖区，把各条干线公路已建成里程、路线走向、技术等级标准和车道数、交通流量调查等常规年度基础统计数据，及时提供给地级市（地区）交通运输局掌握。

横向，以拉萨市委、市政府倡导“智慧城市、数字拉萨”为抓手，尽早搭建市级政务公用平台，为市直部门提供基础统计数据共建共享服务。可先选取市发展改革委、住房和城乡建设局、交通运输局等同国民经济和社会发展联系较密切、相互需求较集中的部分行政机关试运行，把具备公开条件的全市经济社会基础统计数据上传共享，方便下载调用，待成熟稳定后再推广。

问题三：同上位和横向规划缺乏必要衔接

包括交通运输行业在内，下级规划必须服从上位规划。《国家发展改革委关于印发<国家公路网规划（2013年-2030年）>的通知》（发改基础〔2013〕980号）、《西藏自治区人民政府关于印发西藏自治区综合交通运输“十三五”发展规划的通知》（藏政发〔2017〕26号）等交通运输系列上位规划早已颁发，而此前全市交通运输规划研究往往对其应用不充分，甚至未列入编制依据。所以，既有的全市交通运输规划研究成果无论文本、图件形式，还是布局规划方案均随意粗糙。

国道349线拉萨至山南段

例如，《拉萨市综合交通体系规划（2017-2035年）》几乎通篇没有引述比对交通运输系列上位规划明确的指导思想、发展目标、主要任务等，由于缺乏必要的向上衔接，造成规划期定位和发展目标等失真。

此外，全市交通运输发展规划也未有机融入国土空间规划、生态环境保护规划等同级横向规划。其中，既受制于政务信息未互联互通的现状，也同当前运行机制相关，“多规融合”任重道远。

办法：充分衔接明晰发展目标和未来需求

《国家发展改革委关于印发<国家公路网规划（2013年-2030年）>的通知》（发改基础〔2013〕980号）已提出，“扩大西部地区路网覆盖，统筹城乡协调发展，提升公路交通公共服务水平”“提高应急保障能力”“发挥普通公路的基础作用和高速公路的骨干作用”。同时，“省际多路连通，地市高速通达、县县国道覆盖。1000公里以内的省会间可当日到达”“西部地区省会到地级市可当日到达”等规划目标，完全适用于拉萨市“十四五”乃至更长时期公路网规划定位。

因此，在党中央新时代治藏方略引领下，充分衔接国家、自治区等上位规划，并横向吸纳具有时效性的经济社会发展相关内容，有利于明晰全市交通运输发展目标和未来需求。

问题四：线位布局空间和建设推进严格受限

根据《拉萨市国土空间规划（2019-2035年初稿）》，拉萨市域总体呈“两山夹河谷，三廊聚一心”形态。北倚念青唐古拉山脉、南为郭喀拉日居山脉所阻，拉萨河由东向西穿城而过，分别沿北南向的青藏线、东西向的川藏线和雅鲁藏布江河谷3条城镇发展走廊，汇聚于中心城区。狭长形的市域空间格局和雪域高原特殊的顶级生态环境保护要求，导致新辟公路、铁路走廊通道的可行性和线位布设的用地空间受到严格限制。

受随意粗糙的布局规划方案直接影响，当前全市交通运输发展规划成果列举的储备项目库（表）均超越实际，难具可行性。例如，《拉萨市“十三五”综合交通运输发展规划》提出“十三五”期全市新改建公路2880.843公里，总投资1431.282亿元。依据西藏自治区交通运输厅的统计，“十二五”期全区公路建设累计完成固定资产投资679亿元，预计“十三五”期可实现公路建设投资2515亿元。

办法：科学合理优化完善布局和建设计划

拉萨境内的国道561线

围绕“发挥首府城市首位度作用”“中心城市辐射引领带动效应”总体目标定位，弥补市域公路规模总量不足、覆盖面有限、连通度不高，公路技术等级偏低、路况差、抗灾能力弱，货运物流业底子薄等现状短板。从市域同周边、中心城区出入、内部县际间三个层面出发，分方向、分方式检视量化剖析，试行“多规融合”，科学合理地优化完善全市综合交通运输网络布局。

其中，行经市域的进出藏大通道作为综合交通运输网络骨架，理应优先谋划。笔者以拉萨市交通运输局的名义书面提议实施雅安至叶城高速公路拉萨市区跨境段贯通工程，已纳入市国土空间规划市委专题会纪要第201号，并已于2020年9月下旬起着手方案研究。

建设计划关系未来若干年全市交通运输基础设施的前期研究、计划编排、资金申报和用地预留等，其可行性至关重要。所以，必须同布局规划对应开展全要素研判，通盘考虑，建立储备项目库，认真测算资金和用地需求及筹资渠道，保障建设计划在全市交通运输行业正常承受能力范围内，所涉及的所有公路路线名称和编号，按照《国家发展改革委关于印发<国家公路网规划（2013年-2030年）>的通知》（发改基础〔2013〕980号）和《公路路线标识规则和国道编号》（中华人民共和国国家标准GB/T 917-2017代替GB/T 917-2009）等，统一规范使用。

问题五：组织编制模式过于粗放

拉萨全市交通运输发展规划一般采用直接委托形式，由相应市直部门交由业内单位承担编制任务。组织编制过程中，牵头的市直部门习惯于完全依赖编制单位。而且，从市直部门到编制单位，往往将调研等同于资料采集，很少提前充分准备，基本悉听调研接待方安排，实地踏勘比较敷衍，对于各方提供的素材也没有认真甄别。

通常情况下，编制单位会在一定时间内直接提供成形的文稿，然后履行征求意见和行业审查程序，直至报批。结题后，也没有考核评价记录。如此粗放型的组织编制模式，基本注定成果质量无法保障。所以，出现同交通运输系列上位规划脱节、铁路和公路路线名称欠规范易误导、成果印制体例和版面各异等诸多状况，就在所难免了。

办法：把握主导权改善组织编制模式

从保障编制成果质量出发，应该逐步构建规范化的组织编制模式。例如，尝试建立成果质量和编制单位表现双向考核评价制度，并把考核评价结果纳入市场信用评价体系。将考核评价成绩差者列入“黑名单”，一定时期内排除在全市交通运输规划研究任务选择范围之外。

作为组织方的市、县级交通运输职能部门，也有多处亟待改进。当目标任务尚不够明确时，可先采用下达任务书、草签协议等方式启动规划研究事项，时机成熟后，再和意向单位签订正式合同。

启动全市交通运输发展战略和专项规划之初，笔者要求各家编制单位先行提交编制大纲，对照行业相应编制办法和任务背景逐项审核后反馈正式书面意见，既相对明晰了篇章结构和主要内容，又较为可控地把握了进展和方向。每次调研，笔者都牵头拟订书面提纲和所需的资料清单，并带队座谈交流、深入实地踏勘，得到县（区）分管领导的高度重视，便于较详细地掌握当地概况和实际需求。笔者与同事，遴选正式印发的文件资料为编制依据，保障数据源头的精准统一性；组织编制单位完成阶段性探讨，按篇章结构分块把关，循序渐进地修改完善，避免了完全成稿后积重难返的尴尬。

问题六：当地奇缺专业技术力量

拉萨市交通运输局2019年11月18日方正式成立局综合规划科，现仅配有2人。最早设立的县（区）交通运输局至今只有3年左右，有6家2019年才挂牌，且总体人员编制非常紧张；实有8人的达孜区和墨竹工卡县交通运输局，已算配备力量最多的县级行业单位。

更严重的是，专业技术力量常态化奇缺。不计外派挂职干部，拉萨市交通运输局系统目前只有1名在职公务员拥有工程师证书。全市交通运输行业基本无具有正规交通运输规划研究求学或从业经历的人员。具体表现为，当前全市交通运输职能部门普遍缺乏行业规划研究基础知识，尚未建立既有上位交通运输规划和编制办法等基本概念，对于编制报批等行业程序也处在摸索阶段。

因此，全市交通运输行业目前不具备指导编制单位的能力，对于规划研究成果质量难以鉴别把关。

办法：多渠道多样化培养当地人才

笔者建议，遵循“盘优存量、引入增量”的原则，多渠道、多样化为当地加快培养交通运输规划研究人才。借助北京市、江苏省对口支援和中央组织部、团中央赴藏博士服务团等既有平台，采用“请进来、走出去”等方式，每年适时邀请北京市、江苏省或其他发达地区的业内专家进藏授课培训；或择机协商安排拉萨市内相关人员赴内地对口单位跟班学习，创造有利的人才成长环境。

鉴于交通运输规划研究涉及经济社会跨领域的方方面面和多项交通运输基础知识，对从业人员要求高，酝酿培训课程时，应注重广泛性、前瞻性和精细化相结合，涵盖政策法规、规划研究、技术规范标准、工程立项和专题评估论证前期申报程序、“简政放权、放管结合、优化服务”改革，以及资金计划编报等内容。获得跟班学习机会的当地选派人员，应在内地对口单位深入实践，勤于钻研，以“一专多能”为目标，开拓视野，全方位提高个人素养，把先进经验和运行机制带回来。

建议拉萨市委市政府专题研究，酌情设立具有吸引力的优惠政策措施，从内地发达地方招入业界公认的突出技术人才，作为领军人物，引导全市高质量编制交通运输发展规划研究成果。

作为国民经济和社会发展的基础性、先导性、战略性产业和重要的服务性产业，交通运输一向充当区域经济社会发展的先行官。而交通运输规划研究居于行业龙头地位，其成果质量将直接决定交通运输全行业发展水平。所以，推动交通运输规划研究治理体系和治理能力现代化，以现代化治理为全市交通运输规划研究注入发展新动能，对于拉萨市交通运输未来全面健康可持续发展具有深远而重要的意义。