开源难节流难 国省干线建设资金何解

文 交通运输部规划研究院 邵洁 岳福青 刘颖 图 许特显

目前，随着国家财税和投资体制改革步入深水区，以公共财政为主导的新投融资模式尚未建立，部分不规范的地方自筹资金渠道被关闭，我国普通国省干线公路（以下简称“国省干线”）建设资金的主要来源正逐步收紧。同时，也面临着建设成本快速上涨的难题。开源难，节流也难，那建设资金从何处来？

我国国省干线建设资金主要来源于中央财政投入、地方各级财政投入及地方自筹资金三类渠道，占比一般约为1∶2∶1。其中，中央财政投入主要来源于车购税资金，规模相对稳定；地方各级财政投入是国省干线建设资金来源的主力渠道，由于地方各级财政投入中相当一部分依托债务融资，包括地方政府一般债券和2017年以前的隐性债务，近几年下降幅度较大；地方自筹资金则涵盖银行贷款及企事业单位资金等，主要依托各地灵活多样的筹融资渠道。

主力资金紧张 自筹渠道受限

目前，按照公路两个体系的发展思路，国省干线作为非收费公路体系的主体，建设资金主要来源于中央和地方各级财政。但在原有投融资模式被打破、以公共财政为主导的新模式尚未建立、现有政策不适应国家财税和投资体制改革环境要求的情况下，加之用地及环保政策趋紧及工程造价上涨等外部因素叠加，导致国省干线建设资金问题凸显。

部分自筹渠道关闭

近年来，随着国家财税和投资体制改革的不断深化和推进，交通发展尤其是国省干线建设的投融资环境发生了很大的变化。

融资平台清理严格。特别是2017年相继出台的财预〔2017〕50号文及财预〔2017〕87号文，以及2018年出台的中发〔2018〕27号文，导致部分国省干线项目原来采用的委托代建、带资承包及购买服务等方式，由融资平台或建设施工企业代为举债等融资方式无法继续，大大冲击了传统的筹融资模式。

PPP模式持续放缓。受制于财政部对于地方每年PPP项目占一般公共预算支出比例不超过10%，以及财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目等要求，公路PPP项目近年来持续放缓。尤其自2017年11月以来，随着财金〔2017〕92号文的出台，财政部规范推进PPP项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，陆续开展了PPP综合信息平台项目库清理工作。国省干线通常依托的项目打捆、建管养一体化等PPP项目大多被清理出库，导致国省干线PPP项目近乎停滞。按照当前政策要求，国省干线建设长期依托的筹融资渠道被关闭。

市场化融资受限。目前大部分东中部省份已不再新增审批收费一级公路，根据《收费公路管理条例》（修订稿）编制情况，未来一级公路极有可能不再具备收费能力，国省干线通过市场和专项债券等融资方式将进一步受限。

地方财政普遍乏力

尽管国省干线已纳入政府一般公共预算和一般政府债券支持范围，但受地方债券限额管理、支持领域众多等影响，实际地方财政对国省干线投入有限且不稳定。

省、市、县关于国省干线建设资金支出责任尚不明确。当前全国大部分省份已把国省干线建设管理职能下放到市、县政府。按照财政事权改革的要求，目前各省交通运输领域财政事权与支出责任实施方案均已出台，但由于缺乏实施细则，关于省、市、县各级政府对于普通公路建设资金的具体支持比例并不明确。

地方财力明显减弱。受经济下行压力及减税降费等政策影响，地方政府财政收入增速下降。2019年全国一般公共预算收入同比增长3.8%，明显低于以往增速水平；2020年1月至11月，全国一般公共预算收入累计同比下降5.3%。各地财政收入普遍紧张，直接导致地方财政对公路建设支持能力显著下降。有些市、县甚至完全无力提供配套建设资金。

国道235线“天空之镜”

一般债券规模有限。依据不完全统计，2018年全国新增地方政府一般债券用于公路建设的额度约为800亿元，约占全国新增地方政府一般债券额度的9.6%。个别省因债务余额较大，已无新增债务空间；部分省普通公路建设未列入一般债券重点支持领域。

建设成本快速上涨

“十三五”以来，公路建设项目人工费用居高不下，征地拆迁费用不断攀升。同时，受环保督查等政策收紧影响，部分砂石料场禁止开采，运输距离大大增加，片石、碎石等原材料价格上涨，工程建设成本大幅增加。从项目库安排和项目审查情况来看，东部地区二级公路平均造价已超过每公里3000万元，核定概算基本超出规划预计水平，约为“十三五”规划时测算单位测算的每公里1700万元的1.8倍，较“十二五”时期建设项目平均造价翻了一番。

综上所述，在融资渠道被切断、地方财政支持能力大幅下降的情况下，完全依托中央财政投入难以满足资金需求，加之公路建设成本快速上涨，导致近年来国省干线建设资金缺口凸显。

自筹手段出彩 政策机制出新

近年来，鉴于国省干线中尚有少数收费一级公路，各个地方国省干线建设投融资创新重点大部分在自筹资金方面，企业融资主要依托地方交通企业等平台，融资主要来源于银行贷款及专项债等渠道，尤其是近年来依托PPP模式吸引社会资本参与交通基础设施建设、养护和运营。

例如，湖北省积极开展交通运输建设投融资“春风行动”，创新融资思维，积极谋划推动政府与社会资本合作建设交通基础设施，探索规范的融资模式，开创“大企领航+区域打包+建养一体”模式，以市、县为单位，通过区域打包、肥瘦搭配等方式运作；开创“交通运输+路衍经济+综合开发”模式，把交通运输建设项目沿线土地一二级整理开发、旅游资源产业等捆绑开发，实施战略投资合作、探索运营管理PPP模式。其他地方，例如贵州省在全国率先实施普通公路建设养护打捆招标模式，共实施项目2.18万公里，总投资4 1 9 亿元；甘肃省探索推行基于资源换资金的“建养一体化”模式，形成“省属企业示范”“属地政企引领”“支持民营企业”三种合作模式和“石料厂+商业用地”“石料厂+一般债券”等多种亮点做法。

部分省份积极创新机制，研究出台专项支持政策。例如，甘肃省先后印发《以出让国有资源资产和资产证券化等多种方式补充基础设施建设项目资本金工作实施方案》《关于鼓励引导县级政府与省属国有企业合作建设养护普通省道旅游公路及农村公路的意见》等；浙江省在交通运输财政事权改革方案总体框架下，同步开展“1+6”配套政策体系建设，以及1个《改革方案》和6个涵盖高速、国省干线等领域的资金补助政策，逐步强化各级财政资金对交通投入的支撑保障，从制度和政策层面加大对国省干线建设的支持力度；广东省制定了《2017-2020年国省干线建设整治方案》，通过提高省级财政资金补助标准（共投入省级财政资金200多亿元），集中整治国省干线通行能力不达标和路况不达标的瓶颈路段。

建议多措并举 增强资金保障

为促进国省干线持续健康发展，持续完善公路交通网络、保障行业经济稳定运行，建议重点从机制、模式、政策等方面多措并举，增强资金保障。

国省干线在承担巨量的客运、货运需求的同时，资金状况也越来越紧张。

落实投资激励机制

按照公路“十四五”投资政策，国省干线的建设投资中央补助标准大幅提高，并在省道和农村公路切块管理基础方面，进一步设计了奖励机制。建议按照投资政策导向，进一步落实细化激励机制，加强对各地省级补助政策的行业指导，充分激发和调动各地从实际出发推进国省干线建设的积极性和主动性。

探索共享发展模式

建议研究普通公路项目外溢效益返还机制，探索公路沿线设施收益分成、沿线资源开发收益共享等政策的可行性。例如，公路沿线土地综合整治、小城镇建设及道路运营维护等收益资金用于公路建设等；鼓励有条件的地区把国省干线公路建设与产业发展、园区建设、乡村旅游和资源开发等结合，实施一体化开发的投融资模式；积极发展“公路+物流”“公路+旅游”“互联网+公路”等新兴业态。

积极争取财政支持

继续加强与财政部门的沟通协调，争取畅通国省干线融资渠道。推动设立公路建设中长期债券、建立发展基金吸引社会资本投入。继续争取扩大地方债券规模、把普通公路列为一般债券重点支持方向等途径。研究明确国省干线PPP项目模式，争取财政部门对捆绑高速公路、相关产业建设的非收费公路PPP项目的认可。协调政策性金融机构适度参与国省干线建设，发挥基建领域补短板优势作用。