国际公共卫生紧急事件背景下过度贸易限制措施的法律应对

王蕊

【摘要】全球贸易的治理需要结合公共卫生与贸易的双重视角，国际公共卫生紧急事件下产生的过度贸易限制措施已经对贸易自由化造成了不必要的干扰。在此背景下，文章从国际公共卫生紧急事件背景下过度贸易限制措施带来的困境出发，指出了《国际卫生条例（2005）》在均衡公共卫生和贸易交流中所做的努力及不足之处，以期世界贸易组织各成员国捍卫多边贸易体系、监测多边贸易动态，共克时艰，找寻过度贸易限制措施的规制路径。

【关键词】国际公共卫生紧急事件；过度贸易限制措施；《国际卫生条例（2005）》；数字贸易；双循环

【中图分类号】F752

★本文为2020年江苏省研究生科研与实践创新计划项目“新冠肺炎疫情引发的国际贸易问题的法律应对”（项目编号：KYCX20_1313）成果。

国际公共卫生紧急事件（以下简称PHEIC）出现后，许多国家实施了临时贸易管制措施。临时的贸易措施一旦无法掌握度，易演化为过度贸易限制措施，损害多边贸易体系，破坏公共卫生和谐，打破自由贸易规则。为避免以效率为主导的全球化趋势代替兼顾效率、公平与安全的全球化趋势，保护全球贸易供给端和需求端免受冲击，正视并合理规制PHEIC下的过度贸易限制措施迫在眉睫。

一、PHEIC背景下过度贸易限制措施带来的困境

（一）贸易挤兑效应应运而生

历史现象表明，PHEIC背景下常见的货物贸易限制措施主要表现为数量限制措施、动植物卫生措施和技术贸易壁垒措施，常见的服务贸易限制措施主要表现为限制国际交通和国际旅行、关闭边境口岸和限制人员入境。虽未有明文规定这些限制措施在特定情况下已经上升为禁止进出口贸易的行为，其已潜移默化地影响到了全球供应链的正常运行。长此以往，更易产生发达国家对发展中国家以及不发达国家的不对等贸易限制现象。在此困境下，发展中国家和不发达国家只能被迫采取对冲措施，形成恶性循环。甚至，占据优势地位的发达国家可以通过研发制药的方式和保护知识产权的手段将此类产品推广到发展中国家的市场。此种贸易踩踏往往带来的后果是，发达国家获得了经济利益，发展中国家以及不发达国家承受巨大负担。

（二）缺乏及时有效的争端解决机制

贸易争端的产生固然棘手，但缺乏及时有效的贸易争端解决机制也是造成过度贸易限制措施泛滥的成因之一。首先，《关于争端解决规则与程序的谅解》（以下简称DSU）规定了在较为紧急的案件中可以使用较短的争议解决期限，但这个期间仍然为时过长；其次，DSU的主要作用机制是保证世界贸易组织（以下简称WTO）成员在协定下履行应尽的义务，确保WTO协定的权威性。换言之，即便起诉方胜诉了，也很难获得过度贸易限制措施引发的实际经济损失，仅在败诉方未按照要求在合理期限内履行义务的情形下，胜诉方才可获得经济赔偿或者建议适用其他义务；再次，2020年3月27日，中国、欧盟等16个WTO成员联合发表部长声明，同意设立一个“多方临时上诉仲裁安排”（以下简称MPIA）作为解决贸易争端的临时机制，以应对WTO争端解决机制上诉机构停摆的困局。虽然MPIA有着明显的优越性，是以恢复上诉机构正常运转、维护多边贸易体制为目的的临时措施，但是其所展现的弊端也显而易见，即解决争端的时效性仍难以达到WTO成员的期望；最后，上述情况为程序照常运行下会出现的非绝对性阻碍，即如果被诉方赶在程序事项终了前取消过度贸易限制措施，则之前进行的上诉仲裁程序的每一步将失去意义。

（三）WTO治理模式的有限性

一方面，WTO的主导地位被弱化，WTO各成员之间的命运共同体理念淡化，行之有效的成员国发展合作遭遇瓶颈，以致于在PHEIC背景下，WTO部分成员采取的临时贸易措施摒弃了WTO协定的要求，如对货物贸易和服务贸易采取的数量限制措施很大一部分与《关税及贸易总协定》或《服务贸易总协定》相抵触，动植物衛生措施与《实施卫生与植物卫生措施协定》或《技术贸易壁垒协定》相违背，其他成员所采取的符合WTO规则的临时贸易措施难以得到制度支撑。另一方面，国际贸易的应急管理机制主要依靠的是事后控制的模式，在事前预警方面尚未做足准备，贸易合作难以长效持久，信息传递与共享机制的展开浅尝辄止，信息壁垒尚未打破。

二、《国际卫生条例》对过度贸易限制措施的规制

（一）《国际卫生条例（2005）》之额外卫生措施

1.额外卫生措施的宗旨

《国际卫生条例（2005）》（以下简称IHR2005）是世界卫生组织（以下简称WHO）制定并通过的一部法律，它于2005年纳入了额外卫生措施的概念，旨在最大限度地维护公共卫生安全，以及最小限度地阻碍国际贸易和交通，充分展现了平衡贸易和公共卫生利益自始至终都是WTO法的目标之一。

2.额外卫生措施的特征

额外卫生措施是补充性的例外法律条款，适用于现实存在的PHEIC。原则上，额外卫生措施是被禁止适用的，只有在符合IHR2005第43条所规定的特定情况下，成员国才能使用。这也遵循了IHR2005第1条的内涵与定义，在PHEIC出现时启动。与此同时，额外卫生措施也像一般的例外条款一样，赋予了PHEIC下成员国较大的自主权。IHR2005中常规的卫生措施详尽地规定了对于船舶、飞机、货物等的出入境卫生措施，而额外卫生措施却赋予了国家依据国际法义务自主采取措施的权力，足以应对PHEIC。

3.额外卫生措施的适用

根据IHR2005的规定，采取额外卫生措施需要成员国遵循科学原则、依靠科学证据或现有信息、听取WHO的任何现有特定指导或建议。这是采取额外卫生措施的三大标准，最后一个标准包括但不限于听取WHO不断更新的报告、建议、指南。基于上述内涵，凡是超出WHO建议范围的额外卫生措施，都需要成员国通过最低限度的贸易限制措施测试，都必须不能脱离基于科学的义务。

IHR2005第43条还规定了关于额外卫生措施实施之后的义务，要在措施实施后的48小時内向WHO通报措施的具体内容并且说明相关的法律依据和科学性依据，要在措施实施后的三个月内对标科学原则、科学证据和WHO的特定指导或建议进行复查。其中对于WHO的评估建议，要着重参考。

（二）《国际卫生条例（2005）》对过度贸易限制措施的规制

1.额外卫生措施的“软性”规制

额外卫生措施尚未面世，就面临了挑战，以美国为主的一些国家和国际组织认为IHR2005应当让步于经济发展，避免与其他国家的贸易协定相冲突。另一些国家则持反对意见，认为公共卫生利益必然大于经济利益，PHEIC背景下维护公共卫生的战略性举动必然优先于其他国家基于贸易协定的往来。两难处境下，IHR2005充分采用了WTO协定中的卫生措施评估规定，以WHO临时建议为指导，以先行国际社会经验为模板，以科学性、必要性、合理性、透明度等为实体性标准，去评估相关的临时措施是否合规。

IHR2005中额外卫生措施的合法性不容置疑，但在实践中，部分成员国不遵守IHR2005的规定，不听从WHO的临时建议纠正或重新考虑已经实施的措施，不履行基于科学义务的现象屡见不鲜，这正凸显了成员国对IHR2005中额外卫生措施合理性的质疑。实际上，IHR2005的确没有具体规定将要采取哪些措施来应对成员国的不作为行为，WHO下IHR2005的“软性”特质暴露无遗，它无权强迫成员终止不合规行为，也无权阻挡或变更已经制订的过度贸易限制机制。

2.额外卫生措施涉及的争端解决机制

根据IHR2005第43条第7款，关于额外卫生措施属于合法的临时贸易措施，亦或是过度性的贸易限制措施，成员国间有着系统完整的争端解决程序。首先，要确保在不影响国际法基本义务和不违背科学性标准的前提下解决争议；其次，当事国要自证基于IHR2005规定的情境采取了临时贸易措施；最后，依据所展现的科学信息和最小限度损害两国利益的诉求，找寻当事国间共同接受的解决方案。值得一提的是，争端解决机制中明显区分了“WHO与成员国之间的”和“成员国之间”的争端，前者的争端解决方式仅为由世界卫生大会协调矛盾，而后者的争端解决方式主要表现但不限于协商、谈判、自愿仲裁等和平手段。

三、PHEIC背景下过度贸易限制措施的规制路径

（一）充分利用WTO规则维护贸易利益

经上文所述，IHR2005的“软性”特质带来了弊端，但WTO的实体规则规制了大部分的过度贸易限制措施。作为WTO多边贸易体系的成员国们，维护和支持WTO规则方为应有之义。各成员国应当注重程序，理解争端解决机制在时效上的冗长性，用外交和磋商等和平方式填补救济方式的单一性，并时刻注意督促其他成员国取消不合理不合法的过度贸易限制措施。具体而言，成员国们可以采取关税减让的临时性政策，实施贸易便利化的区域设置，提供“绿灯补贴”的临时贸易措施，督促其他成员国秉持透明度原则履行主动报告义务，在WTO平台鉴于科学解决方案分享经验而避免他国在实施临时贸易措施的过程中产生不必要的合规成本。

（二）注重《国际卫生条例（2005）》的规则重构

IHR2005的“软性”特质决定了其规则重构的必要性，可通过两个方面进行完善：一是修订IHR2005，完善其中的模糊争议之处，以详尽的公约文本呈现给成员国以获得拘束力。针对评估与执行过程中的难题，借助国际习惯和国际条约的授权和力量，从而获得硬法所赋予的强制力。当WHO的职权遭遇质疑时，可以请求国际法院就相关的权责事项发表建议或意见，以此进一步强化对IHR2005的解释；二是强化组织在实施贸易措施与维护公共卫生方面的联合机制。根据《世界卫生组织组织法》第21条第1款，以应付国际公共卫生紧急事项及意外事故起见，应当设立特别基金。在此基础上，应鼓励国际组织和国家普遍接受，以筹资安排为主要工具，避免全球卫生治理与贸易交流观念发生冲撞。

（三）进出口企业注意规避法律风险

进出口贸易中企业在PHEIC下应对过度贸易限制措施有不同的侧重点。对于出口贸易，企业应当积极主动有效地与买方沟通，规避可能产生的一切关于合同履行、货物运输、供应链运转方面的风险，用好WHO规则和境外贸易国的国内法，监督他国企业的贸易措施是否违背了国际公约义务。国家也应当在此情况下积极配合企业，提供争议产生时所需要的不可抗力相关事实性证明，做好企业强有力的后盾，必要时可以减轻企业负担为目的，适当降低出口企业的税费。对于进口贸易，企业应当未雨绸缪，加强商业行为防控，必要情况下可与卖方签订补充协议明确PHEIC背景下贸易交流中相关权利义务的分配。国家为方便进口、预防外资企业的产业转移，应当简化部分紧急货物的进口手续，完善准入前国民待遇和“负面清单”制度以提升对跨国公司的吸引力，以减免进口税的形式提供特殊时期激励措施，以提供便捷高效通关服务的手段来优化营商环境。

（四）推动贸易数字化与跨境电商

外贸新模式的发展已势不可挡，PHEIC背景下传统的货物贸易和服务贸易面临着过度贸易限制措施的威胁与打压，易引发各国恐慌情绪的蔓延。贸易数字化和跨境电商作为世界贸易新业态中蓬勃发展的模式，不仅大大降低了国际交易成本，而且还可以保证贸易的高质量进行，提升了市场份额。尤其是我国，通过信息技术的无接触性和高效性，在数字技术革命引领的数字贸易和跨境电商中具备明显优势。在关注我国出口面临的贸易限制并对过度限制贸易措施进行交涉的同时，也要助力传统企业认清局势，利用贸易方式的数字化和贸易对象的数字化特性，改变经营战略，熟悉数字流通规则，实现数字转型，坚持知识产权的保护，加快跨境电商平台治理，利用平台极强的价值链信息收集能力转变经营和贸易方式，以电商企业较好的资源整合能力提升过度贸易限制措施下企业的抗风险能力。

（五）“大循环”“双循环”助力规制过度贸易限制措施

PHEIC下的国际贸易供应链存在着一定的脆弱性，与其耗费心力规避过度贸易限制措施，不如将重心放置于国内的“大循环”格局。以国内大循环为主体，畅通内循环，落实为企业送福利、为市场注活力的政策，以国内国际双循环相互促进为辅助，联通外循环，秉承人类命运共同体的理念，规范市场秩序，协调资金支持，有利于激发国内市场的潜力。在国家进行数字贸易和跨境电商的制度型背景下，加大技术创新应用及投入，如5G、大数据和人工智能等新一代公共服务设施。“双循环”的模式有利于投资环境的优化和引资政策的开放，去除过度贸易限制措施的威胁，形成国内全面对外开放、全球互利互惠的新格局。

（六）以自贸区为主推进贸易伙伴间的合作交流

面对过度贸易限制措施导致的严峻挑战，中国应加强与欧盟的合作，妥善处理市场准入、公共竞争环境、数字服务税等问题，推动各项区域贸易谈判，展开磋商，达成高水平高标准的贸易往来。中国还应加强与东盟和日韩等国的合作，积极推动多边或区域进程，在签署区域全面经济伙伴关系协定的基础上推进规则完善，采取开放式的贸易谈判，立足于“大循环”“双循环”格局，做国际规则的坚定维护者，构建与国际贸易新规则相衔接的合作机制，构建内外均衡的贸易规则。在国家之间相互信任的基础上，遏制较保守的过度贸易限制措施，防止損害国际产业链条的连贯性。与此同时，要积极推进中国与沿线国家之间的自贸区建设，如中日韩自由贸易协定、中欧自由贸易协定，抵制缺乏效率的生产模式，促进产业链流畅运转，打造牢固的长效合作平台，保证贸易的有序发展。

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