英国安全监管执法检查统计机制借鉴

樊运晓 韩丹丹 牛毅 杜晓涛

摘 要：安全生產行政执法是政府安全监管的一项主要职能，执法统计是应急管理部门日常执法行为的量化反映。执法统计工作不仅可以监督、促进企业落实安全生产法规，也有助于促进监管机构完善、提升法规的适宜性。中国安全生产行政执法统计制度自2002年起步，2005年开始在全国推广实施，但生产执法检查统计工作在安全监管体系中的作用和效果却鲜有研究;英国是世界上最早开展安全执法检查的国家，具有悠久的监管历史与良好的监管经验。

为了有效完善中国执法检查统计机制，本文采用溯源的方法，系统分析了英国执法检查机制的产生背景、执法检查流程和执法检查统计机制;并基于执法检查统计制度的属性、执法过程中对企业风险的裁量以及执法统计指标的设定提出了改善我国安全监管执法检查统计机制的建议。

研究结果表明：我国执法检查应避免不同层级执法管辖权限交叉的现象、建立可靠的执法管理模型以确保执法人员规范地行使裁量权以及从风险判定和执法目的角度完善执法统计指标。关键词：安全监管;行政执法;执法检查;执法检查统计;统计机制中图分类号：X 921

文献标志码：A

文章编号：1672-9315（2021）05-0948-07

DOI：10.13800/j.cnki.xakjdxxb.2021.0523开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

British enforcement statistics regime on health

and safety at work and its reference

FAN Yunxiao1，HAN Dandan2，NIU Yi1，DU Xiaotao1

（1.School of Engineering & Technology，China University of Geosciences（Beijing），Beijing 100083，China;

2.International Exchange and Cooperation Center，Ministry of Emergency Management，Beijing 100012，China）

Abstract：Enforcement and inspection are important functions of safety regulation.Statistics of work safety enforcement is a quantitative measurement of daily enforcement and inspection action of regulatory authorities.The statistics can not only oversee and promote enterprises to implement the acts and regulations related to work safety，but also drive the regulatory authorities to improve and perfect the suitability of existing laws and regulations.China initiated statistical system of work safety administrative enforcement in 2002 and implemented the system in 2005，but few research focus on how enforcement statistics regime affects or improves regulatory performance.UK，the first country who set safety inspection regime in the world，is of long history and good performance of enforcement on health and safety at work.Therefore，in order to enhance the statistics regime of enforcement and inspection in China，the approach of traceability is adopted in this paper to analyze the background，process and statistics regime of enforcement and inspection.And some recommendations have been provided based on the properties of statistics regime of enforcement and inspection，the discretion against risks in enterprises during inspection，and the setting of statistics indicators describing enforcement and inspection.The results show that crossed inspections implemented by different level of jurisdictions should be avoided，the reliable enforcement management model should be constructed to provide inspectors with a framework for making consistent enforcement decisions，and inspection statistic indicators should be improved from the perspective of risk and enforcement.

Key words：safety regulation;administrative enforcement;inspection;enforcement statistics;statistics regime

0 引 言

安全生产执法检查（以下简称为“执法检查”）作为一种监督手段，是安全生产监管体系的一个重要环节[1]，也是政府安全监管的主要职能[2-4]，其目的在于监测企业在生产实践中的执法情况，推进法的落实。但随着安全生产相关法规标准的不断推出，政府安全监管压力不断增大;特别是2021年3月1日实施的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》在原刑法第134条后增加了“危险作业罪”，这使得执法人员如何规范可靠行使裁量权成为执法监管中亟待解决的问题。另一方面，执法检查统计是应急管理部门日常执法行为的量化反映[5]，执法检查中的检查反馈是修正、完善和补充相关的法规、持续提升法律法规适宜性的重要手段[4]。我国安全生产行政执法统计制度自2002年起步以来，一直存在统计指标体系繁杂、部分统计指标较笼统的现象[4，6];2018年机构改革后，应急管理部不断完善行政执法流程，推进执法的标准化和规范化，出台了多项行政文件[5，7-8]，明确了我国安全生产现场执法的流程[8]、完善了行政执法的统计机制[5]以及行政执法与刑事司法衔接工作办法[7]，但如何利用执法检查结果提升安全监管绩效尚缺少科学的分析机制，执法检查统计机制在安全监管体系中的作用和效果目前鲜有学术研究。英国自1833年首次在立法中确定安全监察员（Inspector，因我国称执法检查人员，后简称检查人员）的身份，是世界上最早开启生产安全领域执法检查工作的国家，行政执法中在执法流程和执法检查机制等方面积累了较为丰富的经验，并取得了良好的安全监管绩效。我国与英国具有相似执法检查流程和执法统计制度，为更好地提升我国执法检查机制在安全监管体系中的作用，鉴于此，本研究将从溯源的视角，通过梳理英国健康安全执法检查背景、执法检查流程和执法检查统计机制，以期探索安全执法檢查对安全监管绩效的影响机理，为我国安全执法检查统计工作的改进和完善提供深度建议。

1 英国执法检查背景1802年，英国出台了被世界上称为上第1部的《工厂法》，旨在规范生产过程中的劳动时间和劳动条件[9]，然而在实践中，尽管《工厂法》几经修改，法律规定的落实情况却不尽人意。认识到有效执法的重要性，1883年版《工厂法》在修订过程中首次在第17节提出了“任命适当的人员执行监察以确保法的有效实施”的法律规定[10];同年，英国国王威廉四世首次认命了4名检查人员在全国范围内进行执法检查。这4位检查人员被赋予司法和行政权力，与其他公务员不同，基于执法检查中发现的问题，他们还被授权制定和完善相关的法规和规定[10-11]。检查人员执法检查年度报告中对当时工业生产的观察和思考形成了英国200年来安全监管早期最为重要的资料，推进了安全相关领域的立法和监管的发展[12]。自蒸汽机出现之后，随着工业化程度的提高，工业分工日益细化，法律法规数量不断增多，应法而生的检查人员队伍也不断壮大，术业专攻，执法检查的内容随着法律法规的细化而更加专业化[9，12]。20世纪60年代，日益增加的执法检查压力和频频发生的行业事故促进了英国安全监管法制、体制和机制的重大变革。1974年《工厂健康安全法》（Health and Safety at Work，HSAW）的出台、健康安全委员会（Health and Safety Commission，HSC）（1974年）和健康安全执行局（Health and Safety Executive，HSE）（1975年）相继成立，监管模式由企业合规向自主管理的改变促进执法检查发生重大变革，检查人员也被赋予新的执法权力，执法中除了像过去不得不依靠起诉（Prosecution）或法院命令体现执法结果外，他们还可以从服务的角度，通过建议（Advice）或通知（Notice）的方式帮助和促进企业合法合规，从而在减少监管压力情况下有效控制生产过程中的风险。

2 英国执法检查的流程作为职业安全与健康领域的监管机构，HSE每年发布英国健康安全方面年度统计报告（Annual Statistics Report）（每年度以前一年4月1日至下一年3月31日统计），这些统计数据通过调查和监测等多种方式获取，被纳入“国家统计”数据之列，报告摘要通过HSE官方网站发布，自1999/2000年度以来，尽管部分统计指标有微小变化，但公开的统计内容始终保持一致，具体包括与工作相关的疾病情况、与工作相关的伤害情况、健康安全执法情况、因健康安全相关事故导致的损时天数及费用等;官方网站也以不同的方式展示当年的各类指标数据、趋势分析等。与结果指标不同，执法情况是健康安全统计系统中唯一关于监管过程的测量。行政执法（Enforcement）是政府安全监管的重要方面，执法检查（Inspection）是行政执法的主要体现。英国健康安全执法检查主要基于作业现场的健康安全风险（the Health and Safety Risks）和违法的严重性（the Seriousness of Any breach of Law）2个关注点展开执法工作，部分作业现场还包括行政许可（Permission）方面的检查。执法检查的目的在于：①确保企业能对现场的严重风险（Serious Risks）及时采取处理措施;②促进企业实现持续的合法合规;③确保违反职业安全与健康法规要求或失职的责任人得到责任追究[13-14]。英国执法检查由HSE和地方当局

（Local Authorities，LAs）合作完成，二者针对检查对象有明确分工，前者检查对象主要是高危行业，后者则负责零售、仓储、酒店及餐饮处所、办公室及娱乐部门等领域[15]。为确保每位执法检查人员明确执法原则和执法方法，并在执法过程中准确、规范地行使裁量权（Exercise of Discretion），HSE推出的《执法方针声明》[14]和《执法管理模型（Enforcement Management Model，EMM）》[13]。HSE和LAs按EMM完成执法检查的过程，执法过程如图1所示，为保证执法的严谨与可靠，EMM确定了检查人员在执法过程中拟需识别的法规及判定标准（图1左部分椭圆信息），建立了执法流程（图1中轴部分），其中“初始执法检查结果”以上各模块旨在判定企业对致伤风险及时采取处理措施的程度;结果依据企业现场“实际风险”与合规守法后应有的“风险差距”“法规要求明确程度”“风险差距分级标准”3个因素确定。“初始执法检查结果”以下各模块则是判定企业实现合规的持续性，检查人员通过企业历史执法状况的信息和企业违法程度的社会影响信息对“初始执法检查结果”进行修正，最终确定“执法检查结论”。每次执法检查结束后，检查人员需向企业反馈执法检查结论（图1点划线图框内信息）。

3 英国执法检查统计机制

3.1 统计基础英国健康安全执法情况的统计是基于HSE和LAs检查人员的执法检查结论进行统计的。检查人员在执法检查后会对企业做出检查结论，主要包括3大类：建议、通知和起诉。其中，建议是指检查人员对企业提出有关工作场所健康安全方面的改进建议，包括口头建议和书面建议2类。通知包括整改通知（Improvement Notice）和禁止通知（Prohibition Notice），整改通知要求企业在特定的时间对违法违规行为进行补救;如果检查中存在或可能存在严重人身伤害（Serious Personal Injury）的风险时，则会发出禁止通知，如果企业没有采取补救措施，禁止通知要求企业立即（即刻禁止通知）或在指定时间后（延迟禁止通知）停止作业[16]。针对严重的违法违规行为或者未能遵守整改通知或禁止通知，检查人员还会向法院起诉，当法院定罪后，则会做出监禁或罚款（Fine）的判决[17]，图1执法检查结论形式中橙色模块纳入健康安全执法情况的统计，主要包括送达通知数量、被起诉案件数量和年度罚款金额3大类指标，由于并非所有的被起诉案件（Case）都会被定罪，因而HSE将定罪案件起数（Conviction）纳入统计指标;另外，由于一起案件存在违反至少一项法律法规的现象，每违反一项法律条款计一次违反（Offence），HSE将违反次数也纳入统计指标。针对罚款，部分处罚以监管支出费用返还给HSE或LAs;2012年，英国政府决定健康安全监管的支出费用由国库支出转为由相应的违法企业承担，出台了《2012年健康与安全（收费）条例》，企业的这笔支出费用称为干预费（Fee for Intervention，FFI），意指执法检查中检查人员判定企业存在实质性违法并给予干预措施建议的支出[18]。在“執法检查结论”中，当企业存在实质性违法，但最终结果尚未达到通知的程度[19]，则执法结论以“违法通知（Notification of Contravention）”的“信件（Letter）”方式反馈给企业（图1虚线框），企业收到信件后按信件要求在限定的时间依照有关的收费标准支付FFI。

3.2 统计报表由于在文献检索中未能获取英国执法检查统计报表制度，本研究基于执法检查相关文献以及HSE网站上的统计数据等采用还原追溯的方法确定执法检查相应的统计报表制度。与执法检查结论相对应，执法统计报表包括有关“通知”的报表和有关“起诉”案件的报表。通知报表涉及通知信息表和该通知所涉及的违法信息表2类。其中，通知信息表包括送达通知者基本信息、违法位置信息及执法机构相关信息。送达通知者信息包括送达通知编号、送达企业名称、送达时间、通知类型和违法情况描述，整改通知还包括整改期限等相关信息;违法位置信息包括违法发生的地点，所属的LA、行业、主要活动及位置类型。违法信息表包括违法编号、通知送达企业名称及违法情境所涉及的法（Act）规（Regulation）。每一份通知都是基于一个风险场景确定，一次执法检查结论可能包括多份通知，每份通知涉及至少一项违反法规的现象。从表1中编号311229647，311229681和311229707是执法检查后送达Brendan Clancy企业的3份通知[20]，表2则显示了编号为311229681的即刻禁止通知所涉及的三项违法信息。

有关起诉案件的信息涉及案件信息表、被告信息表和违法详细信息表3张报表。案件信息表与通知送达信息表相似，亦包括基本信息、违法位置信息及执法机构相关信息，只是在基本信息部分增加了违法时间、罚款金额以及付予HSE的费用。被告信息表包含企业基本信息，如名称、地址和企业性质等，该表链接了本次作为被告涉及企业的所有案件清单和所有违法清单。一起案件存在至少一项违法或违规，每项违法或违规形成一张违法违规详细信息表，具体包括审判法庭信息、违法情境所涉及的法规信息、听证会时间、判决结果等。一起案件涉及一个被告，被告可以是个人，也可以是企业。3张表通过链接关联，如案件中涉及其他企业，在案件信息中还会列出关联案件信息。HSE网站上列出了近5年所有送达通知的记录、1年内所有起诉案件的记录以及1年以上且10年以内所有起诉案件的记录[21]，读者可按报表中的所有相关字段进行检索，表3是2019/2020年度起诉案件中512项违法违规行为中所涉及的前6项法规。

值得说明的是，统计报表中的行业和（主要）活动是依据英国国家统计局《2007版英国经济活动工业分类标准（UK Standard Industrial Classification of Economic Activities 2007，SIC（2007））》进行收集、分类和统计的，该标准按商业机构和其他统计单位所从事的经济活动的类型对它们进行分类[22]，将经济活动按部门（Section）、区域（Division）、组群（Group）、种类（Class）和细类（Subclass）层级进行划分并给予5位数字表示的分级代码，表2中主要活动“Construction of Domestic Buildings”代码为“41.20/2”，报表中用“41202”表示[22-23]。另外，HSE和LAs在执法检查所涉及必须遵守法[24]和规[25]有着清晰的界定[26]，在通知和起诉案件的违法信息表中，企业违反的法和规的记录需细化到法规中的节和款的层次，如表2中第1条违法，指违反了《Work at Height Regulation 2005》第6节的第2款。

4 英国安全执法检查统计机制之借鉴安全生产行政执法统计是应急管理综合统计工作的重要组成部分[5]，也是安全生产执法的方针政策及执法流程的量化体现。近年我国在执法检查及检查统计的细化和规范化已有较大的改进，但如何通过统计机制提升安全监管效果尚存较大的提升空间，基于英国的做法，本文提出如下借鉴之思考。

4.1 执法检查统计制度应体现执法检查监管与服务并行的属性

从英国执法检查背景和发展特点来看，执法检查的目的已从过去单纯监管、起诉的性质转向监管与服务并行，执法检查的结论“建议”“信件”和“通知”不仅为企业提供作业现场风险控制的可行性做法，也通过统计分析不同行业容易发生的风险类型，继而推出合理可行的风险控制条例。如HSE组织研究团队收集1996/1997-2002/2003年高处作业事故数据，按行业、工作过程、使用设备等进行分类统计，确定了不同“活动类型”中常见“风险场景”，纳入SIC中;并确立针对性、合理可行的风险控制措施[27]，基于此于2005年出台了《2005高处作业条例（Work at Height Regulation 2005）》，如表3第3行，可以看出该条例在2019/2020年度仍是被起诉案件中违反最多的条例。这一实例从循证视角说明：基于执法检查统计反馈可修正、推进法规条例的出台，有助于执法检查人员专业性、针对性帮助企业辨识、控制作业中的风险，形成科学可靠的干预。我国的检查统计报表制度目前更多体现的是执法检查的“监管”属性，执法检查已在执法信息来源、现场检查准备、现场检查流程、行政处罚、行政强制、案件移送和行政复议等方面构建了执法流程框架，但不同层级执法管辖的权限存在交叉的现象;统计报表中缺少对执法检查所依据的“法”和“规”系统梳理的机制，执法检查的重点内容不明确，更缺少从循证视角，通过统计报表制度提升干预有效性和完善法规的机制，不利于执法检查形成良好的“服务”效果。

4.2 统计报表中应体现执法检查中对企业的风险情况的判定

从图1英国执法检查的流程看，执法检查初始结论的判定是以现场活动为单元，基于风险场景，根据风险差距依据标准确定的，EMM制定了作业现场风险判定的严重度分级标准、可能性分级标准、风险差距判定分级标准以及法规规定可执行明确度分级标准等，这些判定标准不仅确保执法人員得出可靠一致的执法结论，为企业提供合理可行的干预措施，还可以进一步判定法规在风险控制方面的有效性，从而为法规的完善提供现场依据。我国执法检查在检查流程和形式上虽然日益规范，但检查判定主要是基于检查条目的“是”或“否”的判定，执法检查与企业风险关联度弱，难以提升执法检查的有效性。《中华人民共和国刑法修正案（十一）》关于在原刑法第134条后增加“危险作业罪”将推进执法检查对现场风险的科学、准确判定，今后应基于不断积累的执法数据，从风险的判定和执法目的视角进一步细化执法流程，在统计报表中应体现执法检查中对企业风险情况的客观判定。

4.3 从执法目的视角完善执法统计指标为控制生产现场的风险，行政执法的目的不仅在于保证生产安全相关法规在企业的执行，也是立法程序外完善法规制度的有效途径。从英国执法检查统计指标信息来看，无论是“通知”案件还是“起诉”案件，统计以现场的“活动”为单元，“违反”为核心，违法违规统计细化至法规的条款。HSE官网的执法检查年度数据可按企业信息、执法人员信息、作业活动信息、某一条法规信息分别检索。我国新一版执法检查统报表[5]中设有“所属行业”（基础A1表），企业信息如能在行业的基础上合理地细化到作业活动层面，并将该指标纳入A3表（安全生产行政执法检查情况表）;且细化A3表“查处安全生产违法违规行为”和“查处重大事故隐患”2项统计指标填写要求，明确到所违法规的具体名称和条款，则有益于对执法检查的全局把控，也为安全监管科学研究提供了基础数据，利于执法检查工作的持续改进。

5 结 论

1）中国安全生产执法检查机制和报表制度自2002年启动安全执法检查工作以来，已得到快速发展，但执法检查统计制度应体现执法检查监管与服务并行的属性，减少不同层级执法管辖的权限交叉的现象，强化执法检查循证的依据。

2）《中华人民共和国刑法修正案（十一）》所涉及的“危险作业罪”，意味着我国生产安全监管从事故前移至作业现场的风险情境，这对执法人员在执法过程中准确、规范地行使裁量权提出了新的挑战;我国执法统计机制中应建立科学合理的风险判定模型，确保执法检查人员对现场风险判定的一致性。3）行政执法是立法程序外完善安全生产法规制度的有效途径，因而执法统计报表设计应弱化执法工作量的统计而加强违反法规的细致性的统计，并基于风险的角度和执法目的的视角完善统计指标。

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