严寒地区绿色村庄住宅节地实施导则研究*

文/中国城市规划设计研究院 王 潇

吉林建筑大学建筑与规划学院 姜 雪

东南大学交通学院 王 卫

0 引言

1 严寒地区村庄住宅用地特征

1.1 用地布局模式

严寒地区村庄住宅用地布局较简单，通常依托村庄所处的地形条件进行组织，适宜建设的用地形态特征决定了村庄住宅用地的布局模式，此外村屯组织方式、传统文化和民族特征也是影响布局模式的重要因素。通过对严寒地区村庄的调研发现，住宅用地布局模式分为3种类型，即集中式布局、开敞式布局和自由式布局，分布最广泛的是集中式布局，约占63.2%，主要原因是平原地区规模较小的村庄和重新选址集中建设的村庄组织结构简单，中心凝聚力强；其次是开敞式布局，约占28.6%，主要是地形相对复杂的山区村庄和由多个自然屯组成且建设较分散的村庄，村庄原有社会组织结构保存较好，与自然环境和地形契合度较高；最少的是自由式布局，约占8.2%，该类村庄处于土地面积大但适宜建设用地少且地形复杂的山区或风景区，村庄缺少明显的中心区域，住宅用地布局松散，多为线形或梳形等不规则形状。

1.2 宅基地面积

农村住宅用地包括宅基地、宅间绿地和宅间路用地，严寒地区村庄的宅基地面积占住宅用地面积的98.24%。我国《土地管理法》规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，严寒地区各省、自治区宅基地规定如表1所示。在村庄宅基地的调查统计中发现，严寒地区村庄宅基地普遍存在超标现象。山区村庄适宜建设用地较少，村庄住宅用地局促，符合地方宅基地面积规定的农户相对较多，20.2%农户的宅基地符合地方规定，且各村水平较为平均，超标严重的农户多为一户多宅，新宅位于村庄的边缘地带。处于平原地区城乡交错带的村庄是城市化影响较显著的地域，该地区有12.2%农户的宅基地符合地方规定，63.6%的农户超标100%以下；处于平原地区农村腹地的村庄超标情况最严重，仅有4.7%的宅基地符合地方规定，36.5%的农户超标100%以上。

表1 严寒地区各省、自治区宅基地面积规定

造成宅基地面积超标的原因主要有3个方面：①农户宅基地内闲置用地较多，户均闲置用地占宅基地面积的16.2%，院落大量土地未用于生产、生活，尤其是房屋北侧的宅基地基本以堆放废弃物为主；②由于土地管理政策长期落实不到位，农民多圈多占土地进行养殖和种植现象普遍；③由于房屋和院落继承原因，存在“一户多宅”等情况，这部分用地也会计入居住用地面积内，造成人均居住用地面积偏大。

1.3 院落空间与功能

调研中发现，严寒地区农村院落空间的形式以住宅为核心，由于宅基地面积大小、住宅和入户路的位置差异，形成前侧院式、后侧院式、前院式、后院式、前后院式5种空间形式（见图1）。严寒地区农村最普遍的院落空间形式为前后院式，占调研农户总量的72%，也是院落面积最大的一种空间形式，院落规模为300～1000m2，其次为前院式和前侧院式，受严寒地区气候特征的影响，后院式和后侧院式的院落空间较少见。

图1 严寒地区院落空间形式

院落功能包括种植、养殖、停车、仓储、活动、闲置等，受农户经济水平、宅基地面积、主要生产活动类型等因素影响，院落功能组织呈现较大差异。其中停车、仓储、活动等功能区的面积变化较小，76.7%的农户在院内有停放汽车或农机的需求，停车功能的面积为20～50m2；利用院落空间晾晒、储存粮食的农户占82.4%，仓储功能的面积为45～80m2；院落是村民日常活动的半私密空间，活动空间规模集中于40m2内。种植、养殖、闲置等面积随宅基地面积的增长变化显著，同时也决定院落的主要功能。

2 编制节地实施导则的必要性

土地集约利用这一概念最早由英国经济学家大卫·李嘉图在论述级差地租理论时提出，“精明收缩”已逐渐成为农村发展的指导思想，既是空间问题，又涉及政策议题。村庄住宅的合理建设直接影响土地开发使用，而我国严寒地区大多数农民建房从筹措资金开始，其规划设计、施工组织等均是自发性的，缺乏必要的规划和管理，对节约用地极为不利。如今村镇规划和建设的重点在集镇，对村庄规划重视程度不够，执行政策不严，部分基层干部认识不到村庄住宅规划对社会经济发展的长远影响，制约农村土地的有效利用和集约发展。调研发现，近十年内只有36.2%的村庄修编过村庄建设规划，绝大部分仍沿用2005年之前的规划进行建设。

据统计，我国农村宅基地的容积率呈现大幅增加趋势，自1998年到2005年，全国增幅达13.56%，但严寒地区该项指标的变化率不容乐观，如表2所示，容积率的降低证明土地利用的节约集约程度下降，对村庄住宅用地的节地控制和引导势在必行。

表2 严寒地区部分省份农村宅基地容积率统计

在新型城镇化发展背景下，导则既是行为的先导，又是遵守的法则。严寒地区村庄节地实施导则作为一种目标管理方式，能清晰规范所要达到最终结果的状态，一方面体现政府意志，从社会公平角度出发，保障大多数人的利益，调节个体利益与社会公众利益之间的矛盾；另一方面则以规范化、法制化的形式，使政府的政策导向、管理规定等内容透明化、公开化、持久化，从而使各参与主体能预先了解政府相关规定，保障各项活动能有章可循、有法可依。

首先，健全和完善学生寝室的测评机制。通过文明寝室的创建等方式，建立涵盖思想政治素质、寝室卫生、学习状况等综合测评机制。建立学霸或学霸寝室“一对一”帮扶机制，以学霸带动后进生学习，以学霸寝室带动后进生集中的寝室，并建立带动成果“双评比”机制，评比学霸和后进生结对帮扶的成效，成效显著者予以表彰。以此推动形成更多学霸寝室，并推动整个学风升级。

3 严寒地区绿色村庄住宅节地实施导则的政策指引

3.1 “上下结合”的建设策略

村一级权力属于乡村自治组织，村民是村庄建设的主体，但在实际建设过程中，通常是地方政府发布行政指令进行决策，规划单位依据技术标准和规划方法进行方案编制，村庄建设的主体只是被告知、被要求、被接受。因此，严寒地区绿色村庄住宅节地实施导则必须将“自上而下”的建设思路转化为“上下结合”，强化村民主体地位，政府的职能只是引导和协调，在切实保障居民生产、生活需求的前提下，制定导则条文，新建和改建村庄住宅则在当地政府部门的统一组织下，采取市场化运作等形式，按照实施导则的具体要求，统一供地、设计、施工及维护。

3.2 “全过程化”的公众参与

目前的公众参与大多为即时性参与，即随着规划和建设的步骤进行程序性推进，在导则实施过程中，将部分管理和监督权力下放，进一步提升村民自治能动性及强化参与机制，使村民公众参与实现“全过程化”。在涉及住宅用地调整或紧缩时，村民需向村委会申请，由村委会主持，经过四邻同意，村内公示，相关主管部门备案，即可按照导则的条文要求进行实时调整。新村规划和村民住宅布点时，充分发扬民主，实行村民参与，公平、公正、公开地安排各户住房用地或住房位置，经村民签字认可，村内公示，便于相互监督，通过备案机制，强化后期监管。

3.3 “政府-村民-企业”的共建模式

长期以来受经济条件限制，政府对农村住宅规划建设不够重视，村庄住宅建设呈明显的自主性特点，根据导则的条文规定，严寒地区村庄住宅的新建与改建采取政府-村民-企业共建的模式（见图2），兼顾个体与整体之间的矛盾，实现村庄建设的动态平衡。政府引导村民进行绿色住宅建设，按照宅基地的有关规定进行新建或紧缩，政府与企业共同筹措建设资金，给予村民紧缩宅基地的补偿，村民按照政府制定的标准对宅基地进行绿色化改造，将多余的住宅用地用于绿色村庄建设、企业发展或复垦为耕地。

图2 政府-村民-企业共建模式

3.4 “分步推进”的实施途径

严寒地区绿色村庄住宅节地实施导则的实行需抓好典型引路，不断总结经验，适度分步推进。

1）对市区、县城、中心镇规划区内的村庄，严格按城市（城镇）总体规划要求及用地标准，统一规划建设农民住宅（楼），停止零星审批新建农房，只允许按导则标准翻建。

2）广大农村腹地的村庄应通过行政手段引导农民进城进镇居住，同时通过导则指引绿色村庄建设，城乡交错带地区的村庄和处于森工系统管理的山区村庄应先行推进，农村腹地中部分以农场形式存在，归属农垦总局管理的村庄应跟进推进。其中，少数具有综合优势的村庄要结合老村改造进行试点建设，树立绿色村庄住宅用地节约利用的典范。

3）通过不同规模、类型、标准示范村的典范作用带动发展条件较差的村庄，先控制其用地的外延扩张，再按照绿色村庄标准推行实施导则。

4 严寒地区绿色村庄住宅节地实施导则的技术指引

4.1 优化布局模式，改造闲置用地

严寒地区村庄住宅用地合理规划布局的对策主要包括村镇居住建筑群规划及居住建筑院落设计两方面。针对寒地村镇居民的不同需求，在居住建筑类型选择上适应北方严寒地区气候特点，做到防寒、保温和节能。在住宅平面组合方面，提倡建立多户并联的低层住宅，通过加大每栋建筑物体量以降低建筑体形系数，减少能耗，节约市政管网投资，并节约土地。

严寒地区部分富裕起来的农民纷纷建设新宅或进城购房，受现行法律法规限制，他们留在农村的宅基地不能进行公开合法转让，但这些宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织也无权收回进行处置，闲置的宅基地无法复耕，导致村庄内部出现部分废弃住宅和闲置用地。对其改造可采取以下3种措施：①闲置且安全可靠的村办企业厂房、仓库等集体用房应根据其特点加以改造利用，原有建筑与新功能要求不符时，可进行局部改造；②废弃农民住宅应根据“一户一宅”和村民自愿原则，合理整治利用；③暂时无法利用的村庄内部闲置建设用地应整治绿化。

4.2 紧缩宅基地，控制人均占地规模

1）严格按照各省制定的宅基地用地标准，清退超标的宅基地。

2）提高宅基地的土地利用效率，将宅基地内的闲置地划到宅基地以外，由集体进行绿化改造、土地整理，形成道路绿带、开放绿地、粮食晒场和公共活动空间。

3）将前后院的种植用地划到宅基地以外，仍用于种植，形成宅基地以外的“绿色过渡区”（见图3）。

图3 宅基地紧缩方案

4）建立生产用地性质的集中养殖区，鼓励集中或分户养殖，满足环境卫生及产业协作的需要，将宅基地内的养殖用地变为种植用地，划到宅基地以外。

此外，设计标准合理的居住建筑及院落是控制宅基地的有效方法。住宅建筑设计中，宜加大进深，减小每户面宽，适当增加每幢住宅建筑的单元数和户数，提高建筑面积毛密度和建筑密度；改进住宅群体院落组合，宜采用一条巷路服务两侧住宅的组合形式；针对迁村并点的村庄，原村基做到及时复耕或还林、还草，改变双重占地状况，提高居住用地利用率。

4.3 适度密集用地，提高住宅层数

严寒地区传统的居住形态一般以1层为主，住宅占地面积大，土地较浪费。因此，可适当提高住宅层数，对于非农业户提倡建设水平分户的单元式住宅，提高建筑密度，达到节约用地的目的。但严寒地区农村经济水平较低，绝大多数村庄尚未实行集中供暖，为减少燃料上下搬运，住宅层数不宜过高，一般将1层平房改建为2～3层即可。

5 结语

导则作为一种管理手段，实际上起到一种平衡各方利益的“减震器”作用。绿色村庄住宅节地实施导则按照层次关系思考严寒地区住宅用地布局、宅基地面积、院落空间与功能等问题，明确引导及控制要点，直接指引村庄建设和管理工作，以富有生长弹性的条文作为实施的行为框架，进而为管理部门提供长期有效的技术支持，为绿色村庄规划建设提供有益参考和指导。随着新型城镇化的推进及农村地区的观念更新，还需对导则的制定、执行、修正和评价的全过程进行修正，使其具有规范性和条理性。