议会授权的加拿大反腐败模式

李莉　王曦

2021年1月21日，加拿大总督朱莉·帕耶特因涉嫌在工作中霸凌下属，宣布辞职，她也成为加拿大联邦成立以来首位以辞职收场的总督。

去年7月，有关帕耶特辱骂和欺凌下属的消息被曝出，此后加拿大枢密院发起调查，最终结果证实总督府确实存在“有毒的”的工作氛围。然而，自调查启动后，总理特鲁多却依然帮他所提名的这名女总督辩护。此前，加拿大前总理斯蒂芬·哈珀曾设立了一个负责推荐未来总督候选人的特别委员会，但特鲁多却解散了这个委员会。2017年，他更是直接选择了帕耶特担任总督。

这则案例引发了大家对于加拿大反腐败机制的兴趣，为何加拿大会出现这样令人“尴尬”的处理结果？加拿大反腐败机制究竟有何独特性？

机构众多：议会授权的反腐机构

加拿大为联邦制国家，行政系统为三级政府：联邦、省、市（地方）。全国划分为13个一级行政区，即10个省和3个地区，其中3个地区全部处于北部地区，各省设省督、省长、省议长和省内阁。地区也设立相应职位和机构。加拿大议会是加拿大的最高立法机关、最高国家权力机关，由议会选举产生的政府首脑总理组织政府，是真正的国家权力中心。英女王是象征性的国家元首，其职责多是礼仪性的。加拿大尊英女王为加国家元首，总督为英女王在加代表，由总理提名，并由英女王授予职位。

虽然加拿大反腐败机构数量多，效力覆盖有限，但加拿大的腐败状况在全球范围内却并不非常严重。究其原因，很重要的一点在于其重视事前预防。

加拿大反腐败机构的一大特点就是机构数量众多，每个机构都负责不同领域的职责。例如利益冲突与道德专员办公室、公共服务委员会、公共部门诚信专员办公室、审计长办公室、信息专员办公室、加拿大财政委员会秘书处等。这些由议会任命的监督机构，均依各自对应的法规设立，并被授予相应的权限。其好处在于明确一定的职责任务，达到了监督全覆盖的效果。由于分工与授权比较明确，各个监督机构相互独立、互为补充。

但是，上述专门监督机构均不具备、也不可以使用以下专属犯罪调查机构（如警署、皇家骑警等）的调查措施：如监听、卧底、讯问、冻结账户、没收违禁品、限制出境、收缴护照、限制人身自由乃至刑事拘留，等等。

虽然反腐败机构众多，但针对总督这一特殊的职位，加拿大法律没有特别规定作为国家最高元首——英女王的代理人若涉嫌腐败问题，该如何进入法律程序。联邦政府内部人士称，一旦此类丑闻发生，唯一能做的就是“政府委婉地通知其自行辞职”。由此，也可以看出加拿大反腐败体系的特点，机构设置虽然数量多，但却在效力覆盖上并不全面。

防患于未然：反腐重在预防

虽然加拿大反腐败机构数量多，效力覆盖有限，但加拿大的腐败状况在全球范围内却并不非常严重。究其原因，很重要的一点在于其重视事前预防。

加拿大的反腐败监督机构认为开展监督工作的目的是为了防止和制止公职人员的行为与公共利益产生冲突，并围绕这一目的设计监督的程序、监督的内容、监督的方式，在预防方面做足文章，确保公职人员的权力被关进“笼子”。

朱莉·帕耶特成为加拿大联邦成立以来首位以辞职收场的总督。

例如，加拿大政府首先把利益冲突用作反腐败法律术语，意指政府官员在公职上代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间的冲突。加拿大认为，公职人员必须百分之百地为国家利益或公共利益服务，不得以公职谋取个人利益，为此必须防止个人利益与公共利益可能发生的任何实际或潜在的冲突。

1994年，根据需要，加拿大政府再次對这个章程进行修订，并颁布《利益冲突与离职后行为准则》。2006年，在准则基础上制定通过了《利益冲突法》，并根据法案成立利益冲突与道德专员办公室。

加拿大议会和政府之所以制定这部道德法典并在其后的几十年内一而再、再而三地对它加以修改，使之逐步完善，其目的就是为了更好地避免官员因追求个人利益而损害公共利益，保证官员廉洁从政，使公众对政府决策和官员行为的公正廉明更具信心。加拿大通过防止利益冲突预防腐败，取得了很好的效果。

信息公开：赋予公民监督权

加拿大监督机构受命于议会，从而摆脱了政党的束缚和执政官员的掣肘。由于各司法机构、监督机构各负其责，相互独立地行使各自的职权。为了减少滥用权力、有效预防腐败，加拿大十分重视政务公开，使各方面监督发挥有效作用。经历了20年的辩论后，于1983年就出台了《信息公开法》，出台时间仅次于美国的1966年。

根据《信息公开法》，除涉及国家安全和个人隐私外，任何公民有权了解政府及其部门所拥有的权力，负责管理的事项和范围，正在进行和准备进行的工作以及如何进行，对所需要的费用是怎样安排支付的等等信息。政府有义务提供各种条件，帮助并保证公民平等利用政府控制的信息。在许多情况下，个人有权了解政府决策是如何做出的，它们是否被有效地贯彻以及有无错误发生。

例如在比较敏感的政府采购方面，加拿大政府实行公开招标制度，对于25万元以上的采购合同，必须按《北美自由贸易协定》通过电子招标系统，在本国、美国和墨西哥公开招标，从而为所有符合条件的商家提供平等的供货竞标机会。如果发现招标中有不公正的情况，无论是未中标者还是其他人，都可提出质询或向法院起诉。这样一来，政府就难以隐藏自己的重大失误以及腐败行为。

（作者分别系中国政法大学国家监察研究院副院长、副教授，中国政法大学国家监察学硕士研究生）