建设升级 各宜其宜

张静

上海青浦新城青浦博物馆

在新型城镇化建设背景下，应如何重新认知郊区新城？产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城怎么建设？近日，就郊区新城相关问题，《瞭望东方周刊》专访了国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员、研究室主任刘云中。

郊区与新城相辅相成

《瞭望东方周刊》：城市郊区如何定义？新城又如何定义？

刘云中：我国在城市规划的实践中通常将郊区理解为市区除建成区以外的区域。

大家之所以讨论郊区，有一个很重要的视角，那就是城乡之间并不是一个截然的两分法，由城市到乡村是一个连续变化过程，无论是空间形态还是社会组织等方面，都存在高密度、高集聚度的中心城區，向外围的近郊区、远郊区以及边缘县域和乡村的渐变过程。

还有一个相关概念值得关注，那就是郊区城市化。郊区城市化是指城市周围的地域，受到城市膨胀影响，向城市性因素和农村性因素相互混合的近郊地域变化的过程。市中心和建成区的住宅、工厂、学校、办公楼等城市设施外迁和农地转变为住宅地，构成景观上的郊区城市化;向中心市区通勤者的增加和购物地发生变化等，构成功能上的郊区城市化。

国际上的新城与卫星城、边缘城市等概念相关联，是在经济活动向大城市尤其是中心城区过分集中，并带来一系列经济社会问题的背景下，为缓解大城市压力而建设的城镇，因其远离中心市一定距离，早期也被称为卫星城。

我国的新城是为了缓解中心城市在人口、生态、基础设施等方面的压力，拓展城市发展空间，主动规划和投资建设的具有独立城市空间的区域。就发展历程而言，其既与西方的新城有相近的涵义，也具有非常独特的中国特色印记，新城名目和种类繁多，按照功能可以分为生产型（如北京亦庄新城）、居住型（如京津新城）、会展型（如广州天河新城）、空港物流型（如北京顺义新城）和行政中心型（如青岛东部新城）;按发展动力不同划分为内城改造和用地功能置换型（如宁波东部新城）、乡镇整合型（如上海松江新城）、重大项目带动型（如唐山曹妃甸新城）、城镇地区开发建设型（如哈尔滨松北新区）和开发区成功转型（如苏州金鸡湖新城）。

刘云中

城乡之间并不是一个截然的两分法，由城市到乡村是一个连续变化过程，无论是空间形态还是社会组织等方面，都存在高密度、高集聚度的中心城区，向外围的近郊区、远郊区以及边缘县域和乡村的渐变过程。

《瞭望东方周刊》：新城与郊区的关系是怎样的？

刘云中：城市郊区是发生郊区城市化现象的地域所在，也是新城建设的空间载体。

郊区不等同于新城，郊区城市化也与新城有所差别，主要体现在：其一，郊区是都市区范围中相对于中心市的空间，而新城是一种引导城市发展和空间结构调整的实践性的规划策略或手段;其二，郊区与郊区城市化是客观存在的地域和状态，而新城建设则是以解决单中心和过于集中布局所带来诸多弊病的、以问题导向的措施;其三，新城建设可以理解为郊区城市化现象的规划应对。

《瞭望东方周刊》：中国城市的郊区经历了怎样的发展过程？

刘云中：中国城市郊区在总体上经历了三个发展阶段：

第一阶段（1949至1978年）：郊区的功能主要体现在为政府投资提供物理空间。郊区被用作生产空间，以适应政府发展工业的战略。这些卫星城并不适合居住，大部分工人仍每天从中心城区到卫星城上班。

第二阶段（1979至2000年）：郊区开始进行住宅开发。改革开放以来，由于土地市场的建立以及随之而来的土地利用变化，中国城市经历了大规模的产业和人口再分布。一方面，郊区的工业发展急速吞噬着农业用地，导致大量农村外来人口定居于城市边缘地区;另一方面，许多郊区住宅项目得以开发，以改善居住环境，安置因中心城区重建而搬迁的人口。但总体而言，这一时期的郊区化是被动的，多以政府支持的居住和产业外迁为主，住宅项目、分散的工业开发区和城市边缘外来人口聚集的村庄混合并存，空间格局以碎片式的单一功能土地利用形式迅速向外扩张。

第三阶段（2001年至今）：行政兼并及新城建设开始兴起。上世纪90年代末，新一轮郊区城市化开始兴起，规模和性质都与此前显著不同。很多市级政府相继开始通过兼并郊县来调整行政边界。同时，快速轨道交通的发展，大大提升了远郊区的可达性，城市开发迅速向远郊区蔓延。这一时期，新城建设的战略侧重于建设发展具备综合城市功能的郊区增长点。很多成熟的经济开发区努力从单一的制造和加工转变为更为多样化的、包含第二和第三产业的混合经济结构，并注重提供优质生活设施和服务。住宅开发已成为一些规划完备的新城的重要推动力量，郊区从工业卫星城转变为宜居城。

《瞭望东方周刊》：新型城镇化发展战略提出后，郊区发展路径做了哪些调整？

刘云中：2014年3月发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，要严格新城新区设立条件，防止城市边界无序蔓延。因中心城区功能过度叠加、人口密度过高或规避自然灾害等原因，确需规划建设新城新区，必须以人口密度、产出强度和资源环境承载能力为基准，与行政区划相协调，科学合理编制规划，严格控制建设用地规模，控制建设标准过度超前。

很多成熟的经济开发区努力从单一的制造和加工转变为更为多样化的、包含第二和第三产业的混合经济结构，并注重提供优质生活设施和服务。

上海模式不能照搬复制

《瞭望东方周刊》：上海五大新城被视为郊区新城的先进范例，其建设模式是否具有可复制性？

刘云中：不能完全复制，上海有其独特性。一方面，上海新城建设起步很早，积累了相当多的经验教训，具有相当成熟的资源整合能力与实施保障机制;另一方面，上海有引领长三角一体化发展的时代使命，其新城建设以长三角为辐射范围，具有不可替代的区位优势、腹地基础和战略机遇。这是许多超大城市、新一线城市所不具备的基础与优势。

但上海新城建设过程中的思路与做法仍有重要的借鉴意义和推广价值。比如说，处理好与中心城区的关系、新城之间的关系等，这些关键环节是新城建设中会遇到和必须解决的普遍问题。上海的做法实际上也能够为其他城市的新城建设提供启发，把握此类重点领域和立足本地基本情况，是其他超大城市和新一线城市以新城建设实现空间结构重塑与升级的关键。

《瞭望东方周刊》：郊区新城定位要把握住哪些关键原则？

刘云中：新城建设是实施城市空间扩张的一种重要手段，这其中，新城定位是至关重要的一环。在新城规划中，首先要注重调控新城建设的数量和规模，以符合城市发展的实际需求和财政承受能力。

在功能定位上，要统筹协调实现特色发展。需要统筹考虑五大关系：新城与主城（或副城）的关系;新城与组团的关系;新城与原工业园区的关系;新城与涉及乡镇的关系;新城之间的关系。因地制宜，突出建设一种或几种主导功能，实现功能互补、特色发展，形成合力。

分类发展 同频共振

《瞭望东方周刊》：就中国城市现状来看，建设产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，面临哪些障碍？

刘云中：存在的障碍表现在：一是土地权属复杂。相比于高度城市化地区的建设用地、受到红线严格保护的生态用地和农用地，城市郊区中具备一定开发潜能的土地往往权属复杂，涉及主体多，其开发过程涉及用途变更、产权调整、利益协调、安置补偿等一系列工作，开发难度较大。

二是资金筹措问题。新区建设由于征地拆迁、基础设施，在启动之初的资金需求最大，此时尚无收益，在经济发展进入转型阶段和财政支出发生结构性转换的当下，如何筹措资金，精心管理和控制好建设成本，是新城建设能否成功的重要因素。

三是管理主体多元。新城建设往往涉及跨行政单元的协调与合作，又由于历史上的区划调整，往往存在横纵向的多主体矛盾问题。

《瞭望东方周刊》：建设郊区新城在投入方面要做哪些方面的突破？

刘云中：资金筹措与开发模式方面，要突出多元渠道、可持续。我国的新城建设基本上采取政府主导的开发方式，但也应通过制定政策，吸引民间资本参与新城建设，以合作共建、共营等方式，建立新城建设中具备良性互动的合作模式，實现开发运营的可持续发展。

此外，还要加强体制机制改革方面，包括土地管理制度、社区治理体制以及规划体制的改革等。

《瞭望东方周刊》：中心城区与郊区新城如何“同频共振”？

刘云中：从日本、美国等国情况来看，国外城市发展中出现过城市中心区衰落的现象，随着郊区的发展，城市中心设施的老化，在未来城市中心区可能也会出现地价贬值、破败小区增加等现象，因此要在中心城区加强设施更新和功能升级，防止城市中心衰落。

我国的情形稍有不同，郊区的发展首先是需要中心城区的支持，必须明确郊区或新城的发展离不开区域经济的支持，尤其是离不开母城的辐射，因此郊区或新城的发展必须抓住母城“转方式、调结构”的机遇，主动承接功能外溢和人口转移，根据自身的资源禀赋和发展基础，制定差异化的发展策略。

另外，加大交通基础设施投资建设力度，加强郊区至中心城区的联系，缩短通勤时间，优化出行体验。鼓励郊区TOD开发，增强土地混合利用程度。

来自京津冀的创客在天津市宝坻区京津新城众创特区的众创空间交流讨论

《瞭望东方周刊》：在都市圈建设过程中，大城市郊区新城如何发挥重要作用？

刘云中：大城市的中心城区是都市圈发展的核心，大城市郊区是都市圈建设的重点区域。从地域空间来看，郊区是大城市建设扩张最直接的承载空间，是联系都市圈内其他节点城市最重要的中间区域，也是肩负生态保护、粮食安全等多重使命的复合区域。未来建设新型郊区新城需要在全面考虑城市整体功能的前提下，重点做好以下方面：

明确郊区新城的发展定位和功能，通常在都市圈范围内，会有规模不等的多个郊区新城，要发展得好，就必须把新城的总体功能定位做好。

大城市的郊区新城要顺应大城市的发展规律，通过建设新型郊区新城，强调产城融合、职住平衡等规划建设理念，促进中心城区和郊区新城的协同发展。

在上述前提下，要充分认识到郊区新城在通勤方面的高要求。因此，在郊区规划建设过程中，需要吸收一些卓有成效的交通规划建设手段，例如TOD等。

大城市郊区新城的发展要注重体制改革与创新，没有生态文明体制、土地管理制度、规划体制、财税体制的改革与创新，就不会有都市圈建设的顺利推行;不能有效防范新城建设中可能遇到的风险，就不会有郊区新城的健康发展。