人大及其常委会在员额制改革中的作用探讨

田圣斌 杨莉

如果仅仅从理论角度论及人大对司法活动监督的必要性显然是不够的，这难免会让人产生“一厢情愿”的偏见。其实与这种偏见恰恰相反，人大监督员额制改革此类司法活动更多的是来自于现实的呼声。这主要表现为独立的司法、公正的司法迫切需要人大的监督。

自党的十八大以来，大力发展社会主义民主政治，加快建设社会主义法治国家，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》都将深化司法体制改革放在重要位置。在总体框架设计的同时，各类先行试点工作陆续展开，司法员额制改革自2014年中央全面深化改革领导小组选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点后在全国范围推进以来，法官、检察官遴选委员会和人大及其常委会职权在员额确定过程中如何界分，显得尤为突出。员额制改革实施过程中，有人认为员额法官检察官可以由自己决定案件结果，不愿被监督，在办案中暴露出一系列问题，严重影响司法公正。2021年全国推行“政法干部教育整顿”工作，就是要求全国政法干部办案重质量。如何对政法干部队伍实行有效监督，确保其客观上有能力保证办案质量，主观上不偏不倚依法办案，进一步完善人大及其常委会的监督权尤为重要。

一、司法员额制改革的背景及意义

为顺应国家进一步深化司法体制改革的要求，我国最高人民法院、最高人民检察院先后出台相关司法指导性文件，其中诸多内容涉及法官、检察官员额制改革。司法改革推行司法人员员额制改革，就是将对司法人员实行分类管理，把法院、检察院的工作人员分为法官检察官、司法辅助人员和司法行政人員三类。按照工作特点和履行职责要求，科学合理地确定法官、检察官与其他人员的比例，并完善专业职务序列及其相配套措施。

“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，这是对司法公正提出的高要求。不遵循司法规律，将法官、检察官当作一般公务员管理，造成司法队伍良莠不齐，司法权力运行机制再科学，也难以提升办案质量、提高司法效率、维护司法公正。按司法规律配置司法人力资源，建立符合职业特点的司法人员管理制度，实行按比例进入员额内，是实现法官检察官正规化、专业化、职业化，建设高素质司法队伍的制度保障，这在深化司法体制改革中具有基础性地位，是必须牵住的“牛鼻子”，一定程度上而言，员额制关系到这轮司法体制改革的成败[1]。

二、人大及其常委会在员额制改革过程中的作用

我国《宪法》《地方组织法》对各级人大及其常委会的职权予以了明确的规定，探讨人大在员额制改革过程中的作用离不开法律的规定，必须在相应职权范围内发挥其自身作用。归纳而言主要为两个方面。

其一，人大对部分法官、检察官的人事任免权。《地方组织法》第8条第6款、第10条分别规定“县级以上的地方各级人民代表大会有权选举本级人民法院院长和人民检察院检察长”，“县级以上的地方各级人民代表大会有权罢免本级人民代表大会常务委员会的组成人员和由它选出的人民法院院长、人民检察院检察长”。《法官法》第11条、《检察官法》第12条也分别规定了部分法官、检察官的任免方式，其任免权都掌握在地方各级人大常委会手中。在司法员额制改革过程中，只有一定比例的司法人员能够进入法官、检察官序列，那么人大及其常委会的任免权势必在其中发挥重要作用。

其二，人大对司法机关的监督权。我国《宪法》第3条第3款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。同时，《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《人大常委会监督法》都无一例外地确定了人大及其常委会监督司法机关的职责。员额制改革是针对司法机关的人的改革，是本轮司法改革的重要任务之一，那么监督权必然是其重要内容。

三、员额制改革中人大及其常委会对检察官、法官的任免权

（一）省级提名与地方任免的“尴尬”

虽然按照我国现行法律规定，人大及其常委会对部分法官、检察官享有任免权。但是随着司法员额制改革的逐步推进，其任免权行使却遭遇了“尴尬”。

所谓员额制，就是为了实现法官检察官正规化、专业化、职业化，对其在编制限额内实行员额管理，让素质高能力强的人进入员额，让精英充实到办案一线。那么，如何使司法机关现有在编人员有比例地进入员额内就是亟待解决的问题。对此全国并无统一规定，各省结合自身情况纷纷“试水”。目前各地区的方案基本都是在确定省级统管人财物的前提下，在省级层面分别组建法院、检察官遴选委员会，建立全省法官、检察官统一提名和依法分级任免制度。全省法官、检察官由遴选委员会按程序提名后，由相关部门进行考察，最后按法定程序由所在地人大常委会任命。

尽管这种由省级统一提名，地方人大常委会任命法官、检察官的方式有助于破解司法地方化，似乎表面上并不违背我国现行法律制度的规定。然而从理论角度而言尚有值得商榷之处：在省级提名法官、检察官的基础上赋予地方人大及其常委会任命权，那么该任命权究竟是虚还是实？这关乎人大及其常委会是否对该任命有权审核。如果人大及其常委会审核后决定不予任命，该如何处理？如果人大及其常委会无审核权或无审核之必要，那么，人大及其常委会的任命岂不仅仅是一种形式？！

（二）如何化解“尴尬”的新思路

针对上述困惑，有人提出是否可以将市县区员额法官、检察官任免权统一交由省级人大及其常委会来完成，在目前尚未修改法律的前提下，这是难以实施的，否则将是违背现行法律，是对依法治国的公然对抗。当然，如果依照法定程序通过修改相关法律赋予省级人大及其常委会对法官、检察官的任免权，这虽然能够打破上述尴尬局面，但人大及其常委会在行使其职权的过程中又将会遇到其他方面的困难，如省级人大及其常委会如何监督人数众多的法官、检察官？基于省级所辖行政区域广，员额制法官、检察官基数大的实际，可以考虑通过授权或委托的方式将监督权力交由省级以下地方人大来行使，从而避免司法权力失控[2]。

四、员额制改革中人大及其常委会的监督权

如上所述，人大在人事任免权的行使与员额制的改革中存在诸多尚需破解的困境，即使是通过修改相关法律来缓和这一矛盾，也势必带来新的问题，省级以下的人大及其常委会是否有权监督同级司法机关，权限范围又该如何设定？特别是随着员额制改革中其他配套措施施行，如办案质量终身负责制、错案责任倒查问责制切实得到执行后，司法职业人员势必会提升其自身责任意识，难免有人质疑人大及其常委会的监督权存在的必要性。纵然面对困惑，也必须充分肯定人大及其常委会在监督司法、监督员额制改革中所不可取代的作用。

（一）人大及其常委会监督员额制改革的必要性

1.人大及其常委会监督员额制改革的正当性

人大对司法具有监督职权，从根本上说这与我国的政治体制有着密不可分的关系。作为人民民主专政的社会主义国家，其本质是实现人民当家作主，实行人民代表大会制度就是保证这一目的实现的根本制度保障。然而，人民代表大会作为我国的权力机关，并不能行使所有的国家权力，因此只能将部分权力委托给其他国家机关行使。作为国家权力机关和权力的委托者，人大对行使审判权、检察权的司法机关实施监督当然是合乎逻辑的必然要求[3]。

2.人大及其常委会监督员额制改革的合法性

人大监督司法工作是有宪法明确授权以及其他法律明文规定的。《宪法》第3条第3款规定：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。第104条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院。同时，《地方组织法》《法院组织法》《检察院组织法》无一例外重申了該规定。《人大常委会监督法》更是对地方人大司法监督权运行的程序予以了细化等。可以说人大监督司法工作是合宪的，是有法律制度保障的。

3.人大及其常委会监督员额制改革的现实性

如果仅仅从理论角度论及人大对司法活动监督的必要性显然是不够的，这难免会让人产生“一厢情愿”的偏见。其实与这种偏见恰恰相反，人大监督员额制改革此类司法活动更多的是来自于现实的呼声。这主要表现为独立的司法、公正的司法迫切需要人大的监督。

司法独立，司法权由司法机关统一行使，不受行政机关和立法机关的干预是为我国宪法所认可的制度，也是我国司法改革中所倡导的价值取向。然而现实中常见的却是司法的软弱性、易受干预性以及受多方面干涉的现象。司法需要借人大监督的名义为国家权力保驾护航，排除行政权在内的各方面干预因素[4]。另外，司法活动应遵循自身的规律，而不是按照行政机关“下级服从上级”的模式照本宣科地运行，因而本轮司法改革将“去司法行政化”作为重要任务。那么对法官、检察官实行不同于普通公务员的管理制度，通过完善司法责任制，推进“以审判为中心”的诉讼制度等措施，将为员额制法官、检察官依法独立办案排除不当干扰。而如何保证高质量的人才入额，又如何消化非入额法官、检察官，同时保证机制的健全运行，实现真正的司法独立，需要来自人大的监督。

公正司法、司法公正也需要接受人大的监督。让每一起司法案件都能体现公平正义，是我们积极倡导的，而之所以倡导，就在于缺失。现实生活中司法不公、司法腐败等问题，广受诟病却又在一定程度上存在。那么如何真正实现每一起案件的公平正义，这不仅需要让司法职业精英顺利进入办案一线，同时也需要通过人大监督入额人员依法行使审判权、检察权，来保证其目标真正得以实现，防止因司法人员权力过大而出现新的司法不公和司法腐败，进而回应民众的呼声，响应人民的需求。

同时，司法机关过去依靠其内部规范、行政监督对案件质量实行“过程控制”，落下了耗费成本、效率较低以及妨害司法责任制的诟病。员额制条件下，大多数案件的审批制被取消，法官、检察官的相对独立性得到增强，依托行政领导把关的监督方式失去支撑，使得过去依靠内部监督的方式不得不转变为外部监督为主，人大及其常委会监督便是从“深宫”走向社会的必经之路[5]。

（二）充分发挥人大及其常委会监督员额制改革的作用

1.把控员额入口，建设精英队伍

员额制改革首要的就是解决好谁入额、如何入额的问题，而人大及其常委会在这个问题上应充分发挥自身的监督权力，从“入口”处保证精英队伍的建立。

对于现任在编法官、检察官来说，通过考试和遴选委员会选任，将符合比例及要求的人员入额是司法机关落实员额制的主要方式。在司法机关积极推动这些办法施行的同时，人大及其常委会要实现重点监督。其一，加强在编司法人员人事任免上的监督力度。这不仅要求人大有关委员会应派员参加法官、检察官遴选委员会，主动把握司法人员的提名资格和条件，也要建立严格有序的任前考察、公示和报告制度。在遴选委员会提名法官、检察官的基础上，人大及其常委会应加强对拟任人员的任前考察并将该人员有关资料以纸质、网络、官微平台等形式向社会公示。在公示期间，将监督、举报所反映的问题，责成提请机关调查并公布调查情况，或由人大常委会组织调查并提出书面意见。经查属实且确实不适宜承担司法工作的，不予任命。对于公示期间无法查清，需进一步调查的，暂缓提交审议表决。其二，探讨出台监督领导干部入额管理办法。在员额制改革中如何面对司法机关领导干部入额的问题？领导干部既要处理参加会议、行政事务等领导岗位要求的工作，又要作为一名员额法官、检察官办理各类案件。论资排辈或按职务入额势必引起其他司法人员担忧，也会影响实施员额制根本目的的实现。如果公平竞争入额，虽然会让那些审判、检察业务突出的领导“学以致用”，实现个人价值最大化，但却又难以避免因入额这一“面子”问题引来那些业务薄弱的领导们滥用管理权限违规入额，毕竟员额制改革不可能完全脱离当前法院管理实际，从某种程度而言必然需要借领导权力予以推进[6]。对此人大及其常委会应结合法律及相关政策的规定，从外部对领导干部入额予以重点关注。其三，监督未入额人员的“分流”问题。在保证现有在编司法人员按比例入额的同时，存在着大量未入额人员。目前未入额的法官、检察官占相当大的比重，而如何在过渡期内消化这批人员，全国并无统一做法，有的按条件转为司法辅助人员，有的则在不改变原有审批制的条件下仍从事审判、检察工作，对此不仅需要人大及其常委会制定规则，更需要其监督各地方司法机关是否按要求予以执行。

2.拓宽选任模式，强化任人程序

组建司法队伍，除了从现有在编人员中遴选法官、检察官，还需要从后备力量中充实。如何选任法官、检察官，或者说建立完善的人才养成选拔模式，是人大及其常委会需要持续关注的问题。目前有的法院设计了“法官从法官助理中择优选任”的方式，虽然有助于对法官助理的激励，但从法官训练养成角度而言又相对单一。对此，其他国家或地区在法官、检察官的选拔上经历“职业培训—候补（试署）法官—实授法官”的路径[7]，或者通过处理案件、法庭记录、庭审表现、案件准备、对法律了解及严格面试程序等全方位对从业人员予以考核的方法来选任司法人员[8]。基于我国实际，能否学习、移植他国或地区的经验，需要有人大及其常委会的积极作为，拓宽人才选任模式，强化人才选任程序。如责令司法机关建立完整的人事任免档案制度，以及规范有序的就职程序。这包括对拟任人员的各项基本情况，工作履历及任免事由以法定的形式公开，从而保障人大的知情权。同时，在任免过程中还须设置就职发言、宣誓、颁布任命书等，全程录音录像存档备案，不仅可以增强拟任人员的使命感，也能方便接受社会监督[9]。

3.推动制度建设，实现权责统一

以“标本兼治”为导向，让精英充实到办案一线，解决入额难题是员额制改革进程中“治标”的问题，而如何真正实现入额队伍正规化、专业化、职业化，从而助推司法责任制的落实、保证司法公正，才是员额制改革的根本。为了达到这一根本目的，人大及其常委会又必要对员额制改革实现全程监督。

除了人大及其常委会应从“入口”监督符合条件的人员入额外，其还能敦促司法机关建立权力清单制度助推员额制改革。具体来说，进入法官、检察官员额的要在司法一线，对案件质量终身负责，那么这就代表办案主体与司法责任制主体具有内在一致性，其途径就得依照权责一致原则，明晰办理案件法官、检察官的职责权限[10]。人大及其常委会通过走访调查、座谈会形式可以敦促司法机关设置自身的权力清单，反之又通过权力清单监督办案人员依职权办事。

全国“政法干部教育整顿”工作是当前重要的阶段性工作，取得了很好的效果。但是，如何经常性地监督司法工作，必须由人大及其常委会完善监督制度。如人大及其常委会可引入对司法人员工作评议机制来对入额法官进行事中监督。可以考虑通过听取法官履职报告的方式，成立履职评议小组，对司法人員定期或按一定比例随机进行“健康体检”，并对其满意度进行排名和测评，对优秀法官、检察官嘉奖表扬，对不合格工作人员给予批评、记过甚至是免除职务的处分[11]。一方面对司法工作起到良好的监督作用，另一方面也可以促进司法办案质量的稳步提升。

4.保障人员权利，完善激励结构

保障入额人员的质量的同时，稳定也是员额制改革的题中之义。如果不改变当前司法工作者职业认同度低、尊荣感差、工作压力大、职业风险高等问题，就无法建立起稳定有序的队伍[12]。因此，随着员额制改革的逐渐深入，建立完善的司法人员职业保障体系也是迫在眉睫的。人大及其常委会应努力为这一保障体系的建立保驾护航。一方面，如何实现法官、检察官有别于普通公务员单独序列，同时提高工资标准，建立与职务等级相挂钩的薪酬制度，人大及其常委会有必要在开展深入广泛调研、反复研讨的基础上，制定既能激励司法人员又不显失公平的科学合理的制度，并能最终以法律的形式予以落实。另一方面，人大及其常委会也应当监督保障措施落到实处，并为司法人员社会认同度的提高营造良好的社会氛围。

注释：

[1]《司法体制改革方案：6省试点设立法官检察官遴选委员会》，http：//www.guancha.cn/politics/20142014_06_15_237972.shtml;孟建柱：《“员额制”关系到司法体制改革成败》，http：//epaper.ynet.com/html/2015-04/18/content_128242.htm？div=-1。

[2]陈永康：《司法体制改革新形势下人大监督司法的新思路、新举措》，《人大制度研究》，2015年第7期，第4-7页。

[3]汤维建：《论人大监督司法的价值及其重点转向》，《政治与法律》，2013年第5期，第2-10页。

[4]同3。

[5]顾晓宁：《员额制改革与司法监督理念的转变》，《中国检察官》，2016年第3期，第78页。

[6]屈向东：《“成本—收益”视角下法官员额制改革的博弈问题》，《理论探索》，2016年第3期，第117-122页。

[7]薛永慧：《从台湾法官和司法辅助人员的关系看大陆法官员额制改革》，《台湾研究集刊》，2015年第6期，第78-86页。

[8]季美君：《美国基层检察官产生于职业保障的实证考察》，《中国检察官》，2016年第10期，第68-70页。

[9]抚顺市人大常委会课题组：《司法体制改革背景下加强和改进地方人大监督研究》，《辽宁省社会主义学院学报》，2015年第1期，第32-38页。

[10]李佑标：《办案质量终身负责制论纲——以办理刑事案件质量终身负责制为视角》，《上海政法学院学报》，2016年第2期，第117-122页。

[11]杜丰：《司法体制改革背景下加强人大司法监督的思考》，《人大制度研究》，2015年第9期，第26-28页。

[12]同6。