浅析国土空间开发保护现状评估指标数据的两类常见问题

姜奕婷，赵晟宇

(宁夏回族自治区国土空间规划研究中心，宁夏 银川 750002)

开展国土空间开发保护现状评估是全面掌握国土空间利用情况、及时发现国土空间治理问题的重要手段，是科学编制国土空间规划、有效监督规划实施的必要前提。根据《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》(自然资办发〔2019〕38号)，宁夏回族自治区开展2019年度市县国土空间开发保护现状评估工作。各县(市、区)以所辖区域为范围，按照全区统一的国土空间开发保护现状评估指标体系，采用空间分析、差异对比、 趋势研判等方法全面评估各项指标，完成国土空间开发保护现状评估成果(包括报告文本、指标数据表、图件)，并通过自然资源部启用的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统(现状评估)在线填报系统完成国土空间规划开发保护现状评估成果报送工作。

在汇总和审查全区5市、17个县(市、区)上报成果工作中，发现存在两点疑问：①吴忠市利通区自然岸线长度、自然岸线保有率这两指标项填报均为0；②贺兰县水资源开发利用率填报为738.36%、与其他市县同类情况填报差异较大，为确保数据准确性，遂对利通区境内黄河、苦水河、南干沟等岸线进行实地踏勘，对银川市特别是贺兰县水资源开发利用率重新进行核实。发现了现状评估中存在的认识问题及常见差错。

1 自然岸线概念

岸线，是指陆地和水体接触的分界线。自然岸线是指天然的水体与陆地接触分界线。

《全国海洋功能区划(2011年-2020年)》提出要“严格控制占用海岸线的开发利用活动，至2020年，大陆自然岸线保有率不低于35%”。近年来，沿海地区围填海、海岸线拉直、乱建等开发活动占用了大量的海岸线资源，自然岸线保有率已不足50%。国土空间规划现状评估要求填报自然岸线和自然岸线保有率指标，是基于构建自然岸线格局的思想，这就意味着从顶层设计上要更多地保留原汁原味的自然岸线原始形态。此次海洋自然岸线保有率是国家重点关注内容。

自然岸线除了指海洋的岸线，也包括江河湖泊的岸线。

宁夏为西北内陆省份，无海域，黄河及其支流为辖区内主要岸线。没有经过人为干扰的自然岸线生物多样性有着丰富性和特殊性，比如自然岸线是龟类产卵、鸟类筑巢、水生生物鱼虾等的主要栖息地。以往为防止洪水灾害、堤岸坍塌，甚至所谓美化环境等，对岸线进行认为固化，其自然属性遭到人为干预，随之一些鱼类产卵场破坏，水质自净化功能丧失，非常不利于生物多样性保护。

1.1 自然岸线

利通区位于黄河中上游，黄河为辖区内主要岸线。黄河岸线主要有自然岸线、生物护岸和人工砌护三种情况。吴忠市利通区段黄河多数为自然岸线，其支流苦水河全部为自然岸线，如图1、图2所示。

图1 黄河自然岸线

图2 苦水河自然岸线

1.2 非自然岸线

1.2.1 生物护岸。生物护岸主要是利用根系发达的植物进行草皮护坡，优势显著：一方面，这种方式的护岸方法可以有效地控制河道坡岸的水土流失，减小雨水和地面径流对坡面的侵蚀作用，能够加固土壤，起到固土保沙的作用。同时，植被可以很好地净化进入河道的地表污染物，从而能够净化水质，减少水污染；另一方面，利用自然植被可以进行景观造景，修复生态环境，较好地保持了生物多样性。

护岸经常选用的植物包括灌木丛、树、草和一些水生植物，具体根据植物的功效和河道治理的需求来选择，同时还要考虑到当地的气候、土壤等条件。利通区段黄河部分采用种植灌木丛进行生物护岸，苦水河无生物护岸，如图3所示。

图3 灌木丛生物护岸

1.2.2 人工砌护。人工砌护是指在河道岸坡上用块石或混凝土铺砌以保护河岸。利通区水务局进行的黄河宁夏段防洪工程均为人工砌护，作用主要是防洪和防止水土流失，实际紧贴黄河水崖线进行人工砌护的地方为数不多。

图4 卫星影像图可见人工砌护黄河堤岸

图5 实地人工砌护黄河堤岸

通过对利通区黄河沿岸的踏勘，所见岸线多数维持了自然形成的状态，属于自然岸线，黄河堤岸人工砌护多为混凝土砌护，少量进行了生物护岸。显然黄河自然岸线填报为零有误，技术单位需重新计算自然岸线长度。

1.2.3 人工沟渠(南干沟)。南干沟主要承接沿线工业、城镇居民生活排水和农田退水，是吴忠市利通区重点入黄排水沟，利通区段南干沟全线均为砌块石人工砌护的非自然岸线。

图6 南干沟全线人工砌护

2 水资源开发利用率问题

水资源开发利用率是指流域或区域用水量占水资源可利用量的比率，体现的是水资源开发利用的程度。国际上一般认为，对一条河流的开发利用不能超过其水资源量的40%，但是，目前我国黄河、海河、淮河水资源开发利用率均超过50%，表明缺水问题明显,可能制约经济发展,并导致环境安全问题。

银川市共辖三区(兴庆区、金凤区、西夏区)、两县(永宁县、贺兰县)、一市(灵武市)，银川市2019年度市县国土空间开发保护现状评估成果中2018年水资源开发利用率(A08)为82.22%，全年用水总量159 100万t，水资源总量19.35亿m3，数据来源于自治区水利厅水资源公报，其中市辖三区水资源开发利用率为38.70%、永宁县水资源开发利用率为93.90%、贺兰县水资源开发利用率为738.36%、灵武市水资源开发利用率为104.98%。

贺兰县全年用水总量44 080万t，水资源总量0.597亿m3，未包含可用黄河水而出现错误，进行修改后水资源总量为4.767亿m3(包括计划引黄河水数据)，校正后贺兰县水资源开发利用率(A08)为92.47%，已接近100%，缺水问题较为严重。

3 结论

此次开展国土空间开发保护现状评估工作本着目标导向原则，体现坚守生态安全、水安全等底线要求，反映市县在环境变化、保护生物多样性等方面实际状况；同时也注重问题导向，着力发现规划实施中存在“重量轻质”“重静轻动”“重地轻人”等突出矛盾和问题，促进规划更好编制实施。

文中不同部门对“自然岸线”概念理解不同造成数据偏差，水务工作者误认为黄河修筑堤防和砌护后就不再是自然岸线，实际水务工程范围较大，大部分工程距离岸线有数米甚至数十米距离，并不在陆地和水体接触的分界线。经现场核实当场统一了认识，修正了错误。

水资源是不可再生的基础性自然资源，水资源的管理目标，是在水资源总量的限度下，将人类对水的需求给予较大程度的满足，但是人类对水资源的开发利用要在安全高效的范围内进行，不能取之无限，用之无度，市县应高度重视用水总量和水资源总量的关系，关注水资源开发利用率的异常高值。

4 展望思考

2020年6月8日，习近平总书记再次来到宁夏考察，强调要更加珍惜黄河，精心呵护黄河，守好改善生态环境生命线。2020年度自然岸线保有率为约束性指标，足以证明国家对于岸线保护的重视程度。今后我们仍将密切关注黄河自然岸线的变化情况，继续进行现场踏勘调查，实地核实数据的准确性，为2020年度市县国土空间开发保护现状评估工作做好准备。

宁夏在构建评估指标体系时，共确定指标100项，其中基本指标27项，推荐指标73项，依据国家推荐指标，充分结合地方特点进行合理增减。共减少1项涉海指标，增加农村生活垃圾集中处理率(%)、汽车保有量增长率(%)等18项推荐指标，目前仅能作为地方参考使用，在自然资源部国土空间规划“一张图”现状评估在线填报系统中尚不能填报地方新增指标项，建议系统增加填报项，使地方特色指标为国家数据比较和政策制定提供参考，发挥积极作用。