公共空间治理下上海社区规划师制度研究

毛键源 孙彤宇 刘悦来＊ 王润娴

城市公共空间是市民公共生活的重要载体，承载着多方利益相关者的复杂诉求。然而，当下的城市公共空间建设存在诉求无法满足的情况，亟须搭建协同多方利益相关者的共建共治共享机制，推动城市的精细化高质量更新。在这种语境下，2018年上海市开始设立社区规划师制度，探索多方协同的社区公共空间治理机制。目前上海社区规划师制度经过第一轮为期3年的运行，以杨浦、徐汇和浦东新区为主要试点区已初步形成各自的制度特征和成果，其中杨浦区突出基层力量的孵化，徐汇区搭建数字化联动平台，浦东新区强化政府顶层设计。本研究以笔者全程参与的2018—2020年的上海市社区规划师制度建设为例，首先分析上海社区规划师制度的创立语境与理念，然后剖析3个区各自的制度特征及其实践成果，最后构建出当下上海社区规划师制度的空间治理机制。

1 全球社区规划师背景——一种公共空间治理的制度探索

“社区规划师”一词可见于美、英等国以及中国台湾、深圳、北京和上海等地区。社区规划师萌芽于20世纪60年代中期的美国民权运动。美国社区规划师作为政府和社区之间的中介，需不断协调多方利益为社区制定发展计划并参与实施，以此推动社区规划建设[1]。英国的社区规划师依托于其社区规划体系，是社区规划中协调多方合作、落实上位规划的重要纽带。自20世纪90年代在社区规划师的引导下，各行政部门、社会组织、商业机构、地方居民一起协同工作，制定社区发展计划，完善社区规划体系[2]。借鉴欧美发达国家的社区规划模式，日本的社区规划师制度由民间发起。1992年日本非政府组织开启了以居民为主体，为社区活动提供支持的“社区营造中心”建设，社区规划师由此应运而生。其工作内容除了物质空间的改造之外，更多地集中在社区活动的组织开展以及社区共治共建力量的培育[3]。

20世纪末，中国台湾的社区规划师制度在政府的主导下制定，聘请专职社区规划师在社区驻点协调社区规划，并构建了社区基层培育体系[4]。上海和深圳是大陆较早进行社区规划师探索的城市，并在政府主导下推进社区基层规划建设[5]。上海徐汇区于2008年首次设立社区顾问规划师，为社区的历史风貌区保护更新提供整体性设计指导。2012年深圳规划和自然资源局推出《深圳市规划和国土资源委员会社区规划师制度实施方案（试行）》，规定处级干部挂点担任社区规划师，推进社区规划建设[6]。2018年北京海淀区推出《责任规划师实施办法》，搭建“一图一册一库”统筹工具，并探索“1+1+N”的政府、高校和市场的共治模式。其中：“一图一册一库”中“一册”是制定街镇责任规划师规划指引手册，“一图”是绘制多规合一信息资源图；“一库”是建立街镇责任规划师库；“1+1+N”指区政府统筹配置的一名专职街镇规划师、一名兼职高校合伙人与多个市场主导下根据项目需要遴选的设计单位团队[7]。2018年上海杨浦、徐汇和浦东新区等地区进一步将社区规划师从试点实践推向制度建设，发布相关制度改革举措和实施办法。

全球范围内，社会力量运动萌芽于20世纪60年代，并于90年代开始实践探索。社区规划师便是在这种背景下公共空间治理的产物，它指向探索政府自上而下和社区自下而上相结合的机制构建。社区规划师制度在当代愈演愈热，逐步成为各国探索多方共治的制度化路径。本研究以上海市杨浦、徐汇和浦东新区的社区规划师制度为例，试图探索出一条基于我国体制的社区公共空间治理机制。

2 上海社区规划师制度的创立语境与治理理念

上海社区规划师制度的创立语境分为社会治理体制改革层面和城市空间存量更新层面，两者结合在一起促进了社区规划师制度的创立，并在这种语境下诞生了政府主导、公共参与的多主体渐进式社区更新理念。

上海市社区规划师制度作为治理现代化的产物，来源于2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化。基于此，2014年《上海市一号课题“1+6”文件》颁布，从市政府层面深化街道体制改革、完善居民区治理体系、组织引导社会力量参与社区治理、搭建社区工作者管理办法等。

同时，上海正式从增量建设走向存量更新，进入到公共参与的社区生活圈建设。2015年上海颁布《上海市城市更新实施办法》和《上海城市更新实施细则(试行)》，提倡组织公众参与，征求市、区县相关管理部门、利益相关者和社会公众的意见，鼓励市民和社会各界专业人士参与实施计划的编制工作中[8]。2016年上海颁布的《15分钟社区生活圈导则》倡导自下而上的社区规划和更新机制，完善各社区的居住、办公、休闲、交通和社服体系[9]。

基于政府治理现代化和社区更新的共治探索，2018年上海市杨浦区、浦东新区、徐汇区等率先推进社区规划师制度的系统建设，将政府、企业和居民塑造为多方参与的关系，逐步构建“政府主导，多元参与”的社区规划工作平台，充分调动公众参与规划的积极性，推进规划治理主体多元化，探索公共治理语境下的社区发展新机制。

3 各具特色的上海社区规划师制度类型

在公共空间治理理念下，上海社区规划师制度在杨浦、徐汇和浦东新区的探索各有特色，从不同的角度去激发政府自上而下的引导作用和社会自下而上的参与力量，实践中收获了各具特征的社区更新成果。

3.1 杨浦区社区规划师制度的实践及特征

杨浦区规划师制度于2018年由上海市杨浦区人民政府创立。区内12个街镇聘请12名来自同济大学规划、建筑、景观专业的专家为社区规划师，3年内由他们辅助社区的规划和更新工作。各街镇每年展开一项更新试点项目，项目的方案资金由规划资源局拨付，建设资金由各街镇独立承担。杨浦区社区规划师制度的特征主要为以下3个方面。

1）基层政府培训。杨浦区于2018年开启了面向各个街道和委办局开展的社区规划培训，增进政府与社区规划师的对话，使社区规划在基层政府中有广泛的共识和认知，为社区规划师制度的推进奠定了良好的基础。2018—2020年间，杨浦区不断邀请海内外社区规划领域内的专家开展课程培训，共计开设专业讲座35场、工作坊11场（表1）。

表1 2018—2020年杨浦区基层政府培训Tab. 1 Training for government personnel in Yangpu District (2018-2020)

2）理论实践并行。杨浦区社区规划师制度秉持理论与实践并行的原则，将社区规划师培训和社区更新项目实践相结合。理论方面主要为针对社区在地力量开展的社区规划及更新的讲座和培训；实践方面则选取街道微更新项目为试点，由专业人员引导在地力量开展社区更新。如铁村微更新、国定一社区公共空间更新等。此类项目中，杨浦区为每个社区营造小组提供上限2万元经费支持。项目周期为半年，分为提案期、初选期、实验期和实践期。这种理念与实践相互配合的模式既深化了社区规划的理论路径，也推动了社区更新项目的落地。

3）社会力量孵化。杨浦区通过对社会青年、社区在地居民等社区基层力量的培育，为社区更新的开展纳入社会力量，逐步形成街道特聘社区规划师—青年规划师—居民规划师的各层级社区规划师体系。2019年，杨浦区开启面向社会与社区居民的社区规划师培育计划，成立社区规划在地共创小组。各共创小组在社区规划导师陪伴下完成了五角场街道的微更新项目（图1）。2020年，面向青年社区规划师的“先锋种子”培育计划启动。该计划邀请国内外专家学者、指导具有相关专业知识背景的社区在地青年设计师协同在地居民开展社区更新（图2）。

1 2019年社区规划在地共创小组The local group for neighborhood planning in 2019

2 2020年杨浦社区规划先锋种子计划The pioneer seed project for neighborhood planning in Yangpu District in 2020

经过3年的社区规划师制度的实践，尤其通过基层政府培训、理论实践并行、社会力量孵化等特色举措，衔接政府、专业与民间力量，使多方共同完成社区规划建设。如2020年杨浦区社区规划师着重举办了关于微更新、微基建理论培训。同时启动了先锋种子计划，在社区规划师、政府各部门、社区组织、企业机构、居民等的多方联动下，进行了吉浦小区和河间路大桥的公共空间微更新试点，并在2021年施工。

3.2 浦东新区社区规划师制度实践及特征

浦东新区的社区规划师制度以“缤纷社区三年计划”为工作框架。“缤纷社区三年计划”针对社区中的城市公共空间开展城市微更新活动，它由浦东新区规划和自然资源局牵头，新区36个街镇为责任主体，于2018—2020年开展。以该计划为指导框架，浦东新区社区规划师制度主要包含以下4项特征。

1）“1+2”技术管理制度。浦东新区每个街道配置1位社区规划导师，辅以2位规划资源局系统在编管理岗位和市、区两规划院在职青年设计师为社区规划师，形成“1+2”的缤纷社区技术指导。由此，浦东新区36个街道总共组织36位社区规划导师和72位社区规划师，形成108人组成的社区规划师团队。同时每个街道有1位基层管理的工作人员配合，共同促进缤纷社区的建设。

2）9项要素的行动指南。9项要素的行动指南是社区规划师开展社区规划工作的框架和指导方针。“缤纷社区”的建设聚焦于9类公共要素，包括：活力街巷、街角空间、慢行网络、口袋花园、艺术空间、林荫街道、破墙行动、公共设施和运动场所。浦东新区编制了《缤纷社区建设指导意见》《缤纷社区项目选址及设计指南》等配套技术文件，明确了针对该9项公共要素的具体内容和实施指导办法。

3）公众参与的“一图三会”。“一图三会”模式为公众配合社区规划师参与社区更新提供了制度保障。其中：“一图”指的是一张面向居民的社区规划蓝图；“三会”指在方案设计的3个阶段与公众进行讨论的会议，分别为立项阶段的事前听证会、方案设计阶段的事中协调会、项目竣工后使用阶段的事后评议会。“一图三会”刺激了居民与社区规划师共同推动社区建设，它不仅是公众参与的制度保障，也是培育社区自治共治的土壤（图3）。

3 公众参与的“一图三会”One blueprint and three meetings to promote public participation

4）部门联动的宣传模式。跨部门联动宣传是浦东新区的创新宣传模式，它以由浦东新区规划资源局主导，联合妇联、团委、教育局等多部门力量进行社区宣传的形式开展。例如，为发动青年专业团队力量，2020年浦东新区规划资源局与团区委和团青联合作开展“青年焕新家园”浦东缤纷社区美好空间设计赛，对6个微更新项目进行设计方案征集，促成了一大批社会力量的参与。

浦东新区通过1+2技术管理制度、9项要素的行动指南、“一图三会”等措施为社区规划师制度建设提供了清晰的实施保障和行动指引。经过3年的行动计划，浦东新区共完成367个微更新项目。例如，东明路街道居民区的口袋公园微更新项目由社区居民发起，街道资助实施，居民参与了立项、设计、建设、管理全过程（图4）。

4 东明路街道居民区的口袋公园微更新Dongming Road residential quarters pocket park micro-update renewal

3.3 徐汇区社区规划师制度实践及特征

徐汇区社区规划师制度于2019年由徐汇区政府建立。每个街镇聘请一位社区规划师为社区更新提供专业咨询、设计把控、实施协调与技术服务等工作。徐汇区社区规划师制度的特征主要有以下3个方面。

1）联席会议制度。2019年，徐汇区政府牵头建立徐汇区社区规划师工作联席会议制度，并设立社区规划师办公室。由区规划和自然资源局局长担任办公室主任，从锁定项目清单、统筹技术服务、完善工作机制等方面部署社区规划师工作。具体会议由副区长主持，并召集区府办、发改委、商务委、建交委、绿化市容局、房管局、民政局、各街镇等单位主要负责人共同参与。在此制度支持下，徐汇区政府各部门力量得到整合，协同社区规划师积极共推社区更新事项。

2）社区规划师服务平台。徐汇区成立徐汇空间规划和城市设计研究院，作为区域城市更新系统服务平台，负责社区规划师的服务和管理等具体工作并设置专职专员深度对接。徐汇空间规划和城市设计研究院隶属于上海徐汇城市更新投资发展集团，后者是国资委所属企业集团。徐汇空间规划和城市设计研究院以企业化的运营管理方式，聘请20余位专职人员，研发了名为“徐汇区城市设计项目管理平台”的信息平台，以此实现政府各部门信息资源汇聚共享、业务协同、项目工作可视化、治理精细化和智慧化（图5）。

5 社区规划师服务平台Community planner service platform

3）释放社区自主提案计划。徐汇区将社区更新计划提案权下放至街道和社区规划师，以此使相关部门和社会各界共同参与规划制定。社区规划师可根据自身专业性、社区现状、在地需求提出更新计划。街道与社区规划师制定年度工作计划，区府办、发改委、建交委等相关部门参与确定年度任务清单[10]。如虹梅路街道社区更新项目中，社区规划师自主提出系统性的社区规划，并制定各项微更新计划。该项目的社区系统规划以社区空间整体更新与社区治理为目标，从2个层面推进社区建设：①治理层面，对社区相关政府人员、居民和企业进行共治培训，并搭建在地共创工作坊，孵化社区基层的自治组织，吸纳社区多方力量共同参与；②空间层面，对社区进行系统空间调研，手机社区多方群体意见，共议社区发展愿景，制定社区规划和更新行动计划。综上所述，2018—2020年间，上海市杨浦区、浦东新区和徐汇区开展了各有侧重的社区规划师制度探索，从体制、组织、内容3个层面进行了制度创新，以此解决公共空间更新中怎么做，谁来做和做什么的实施问题。在具体操作层面上，3个区各有侧重地推进政府主导、公共参与的社区治理新格局；同时，3个区也有各自的优劣势（表2）。

表2 上海杨浦区、浦东新区和徐汇区社区规划师制度综合比较分析Tab. 2 Comprehensive comparative analysis of community planner system in Yangpu, Pudong and Xuhui districts of Shanghai

4 上海社区规划师的空间治理机制

基于上述杨浦、浦东新区和徐汇区社区规划师制度的各自特征和比较分析，可以在管理体制、组织构架、内容实施3个层面各取所长，搭建出一种较为理想的社区规划师空间治理机制。

4.1 管理体制层面——联席会议，基层考核与设计标准

管理体制层面主要包括联席会议制度、基层考核制度与空间更新顶层设计标准制定3个方面。首先，设立联席会议制度，直接由分管区长或者副区长负责。这一制度举措是为了促进区规划局、绿化局、市政局、民政局等相关部门的协同。社区更新往往涉及规划、建筑、景观和市政等多个人居环境专业部门的管辖领域，需要各个部门积极响应、联合决策，才能够推动社区空间的更新。其次，将社区更新和规划纳入基层政府的考核机制。渐进滚动式推动社区更新成为存量更新阶段发展的新常态，理应作为基层政府的考核内容，以保障这一基础性工作得以可持续精细化推进。最后，制定空间更新顶层设计标准。它可以逐渐将社区规划标准化、规范化、清晰化，方便政府操作和社会参与，并且可复制推广，也可评估、反馈、改善。

4.2 组织构架层面——专职人员、社区规划师和部门联动

组织构架层面主要包括专职人员、社区规划师和部门联动3个部分的核心构架内容。首先，设立联席会议办公室，并配制专职人员对接各个街道社区规划和更新项目公共治理下的社区更新项目涉及各利益相关者之间的大量调研、协调和推进工作，有专职人员的驻守才能够使之可持续运转。其次，为每个街道配备社区规划师支持社区更新事务的咨询和指导。在社区发展中，规划是第一资源，社区规划师的专业指导是最大化社区更新效率的保障。最后，将相关委办局及群团组织、团委等均纳入组织构架，促使各部门在社区层级联动合作，发动各部门优势，尤其民政局、各市区社会组织等部门可激发社区居民公共参与力量，有效保障社区多方利益群体多方参与的格局。

4.3 内容实施层面——自主提案，基层培育和更新实践

内容实施层面主要包括释放自主提案社区公共空间更新计划、加强基层培育和支持社区微更新空间项目3部分实践内容。首先，释放自主提案可以让社区规划师根据社区基层情况有针对性地开展社区规划和微更新计划。这种方式可以激发社区规划师自主提案积极性，在社区更新中集思广益。其次，展开社区基层干部和居民的系统性培训工作，包括：面向基层干部的能力培训及队伍建设，使社区规划项目在基层政府有广泛的共识和认知，更好地推动社区规划的落地，逐渐形成自上而下的各层级社区规划师体系，孵化社会力量，培育青年社区规划师、居民社区规划师和小小规划师等，因为基层力量是一股在地可持续社区永动源泉。最后，支持街道开展社区微更新空间项目，以公共空间、社区花园等微更新项目为抓手，在微更新项目中形成多方参与的路径，并逐渐推广至各类更新项目中。

综上所述，在当下公共空间治理方面，可通过联席会议、基层考核、设计标准的管理体制，专职人员、基层培训、部门联动的组织构架和自主提案、基层培育、更新实践的内容实施，构建出可持续的社区规划师制度治理机制，以此开展公共空间的更新与治理实践（表3）。

表3 上海社区规划师的空间治理机制Tab. 3 Spatial governance mechanism of community planners in Shanghai

5 结语

在社区规划师制度的逐渐探索下，上海市民政局进一步推进社区规划的治理现代化建设，2020年底颁布《关于落实人民城市理念加强参与式社区规划的指导意见》，明确社区规划师、基层居民、社会组织三大主体，建立相对稳定的社区规划师制度，并计划于2021年在全市开展试点，于2022年在全市各街道、各居村委全面推广。与此同时，主管空间更新的上海市规划和自然资源局也将协同各相关局委，从治理和空间层面共同推进参与式社区更新机制，在社会治理上完善多方共建的制度建设，在空间更新上强化基层参与，实现上下交织的空间治理机制。

社区规划师制度的推广和完善有助于探索基于我国体制的多方参与机制，实现社区空间发展的公共治理化，激发公众参与，协同多方利益相关者的力量，渐进滚动式地积极推进社区可持续发展。社区规划师制度的建设和完善既是响应十九大四中全会的推进国家治理体系和治理能力现代化的国家战略，也是实现“人民城市人民建，人民城市为人民”的有效路径，促进城市更新中共治共建共享的机制建设。

图表来源(Sources of Figures and Tables)：

图5来源于徐汇区空间规划和城市设计研究院；其余图表均来源于作者及四叶草堂团队。