浅论镇坪县农村集体土地经营管理

吴忠平

摘要：农村的集体土地是农村发展、乡村振兴的重要资源要素，是农民生活生产的重要基础保障，是全面深化农村改革的重点。随着工业化、农业现代化、城乡一体化、信息化的加快推进，农村集体土地经营管理也出现了一些不容忽视的问题，需要我们在推进深化农村改革过程中认真研究并切实加以解决。本文对镇坪县农村集体土地经营管理中存在的突出问题进行了分析，进而提出了相应的对策与建议。

关键词：镇坪县;农村集体土地;经营管理

中图分类号：F321.32 文献标识码：A    文章编号：1003-2177（2021）13-0046-02

农村的集体土地是农村发展、乡村振兴的重要资源要素，是农民生活生产的重要基础保障，是全面深化农村改革的重点。随着工业化、农业现代化、城乡一体化、信息化的加快推进，农村集体土地经营管理也出现了一些不容忽视的问题，需要我们在推进深化农村改革过程中认真研究并切实加以解决。

1农村土地经营管理存在的突出问题

1.1农村土地资源底数不清

按照有关法律规定和政府部门职能划分，农村土地的经营管理、农用地转用审批、宅基地管理分属于农业农村、林业、自然资源多个部门，由于部门之间的资源普查衔接不到位、确权衔接不到位、专项规划不协调、技术口径不一致以及资源普查中的一些历史问题，导致土地林地登记重复、宅基地用地没有从相应的耕地林地权属中变更、自然资源部门统计的耕地保有量远大于农业部门耕地统计数量等问题存在，致使农村各类土地资源数量不清甚至相互矛盾，对镇坪县委县政府在总体规划、推进农村改革中决策参考依据不充分，特别是在产业布局上难以准确把握[1]。

1.2各类规划滞后且不衔接

实际工作推进中，镇坪县土地利用总体规划、乡村规划、城镇建设规划、县城建设总体规划等规划滞后且不衔接，甚至相互矛盾，导致一些可以最优化利用的荒山荒地划入了基本农田保护区，影响城乡建设和工业化用地;一些好田好地主要可用于粮食生产的又被规划为建设用地;农民无序无规划建房;基本没有安排预留集体建设用地和规模化农业设施用地，乡村集体经济面临有项目无土地的现状，规模化农业设施无序建设。

1.3统分结合中统的集体功能力基本丧失

一方面农民的集体土地管理法制意识缺乏，另一方面农村集体经济组织管理弱化。主要表现在：一是变相买卖土地，农民相互之间高价转让土地建房，俗称“买屋场”;企业或者个人直接与农民交易土地进行非农建设;农民之间以买卖房屋的形式，不经发包方经过一定的程序，将土地转让，俗称卖房子搭地;未经发包方同意，进行土地互换、出租。

1.4部门管理职能虚化

除上面所说的规划管理外，政府职能还有很多虚化和履职不到位的地方。（1）乡村规划许可管理、宅基地等集体建设管理权下放的弱化、农村经营性土地管理等方面的问题，机构改革后将自然资源管理所（原国土资源所）下放到镇，2018年，县住房与城乡建设部门又委托乡镇开展乡村规划许可管理，乡镇现在面临的都是1人所，且没有专业人员，也没有开展过专业培训，乡村规划许可、宅基地审批基本处于停滞状态。（2）县镇农村经营管理部门职能职责不健全。县级没有土地仲裁機构，很多可以通过土地仲裁机构解决的土地纠纷，往往导致法院无法受理、镇村调解无门的尴尬局面;县镇农村土地经营管理部门缺乏相应的技术、法律专业人员，在农村土地确权登记、土地纠纷处理等方面缺乏应有指导。（3）执法打击力度不够，对买卖土地、非法占用耕地、先建后批、未经批准建设等违法行为缺乏有效打击，尤其是农村非法建房问题比较突出[2]。

1.5林权制度改革中的遗留问题突出

（1）政策宣传不到位，一些基层干部群众没有吃透集体林权制度改革的精神，导致少数外出的没有确权;（2）程序不到位，一些地方没有严格按照程序操作，没有做到阳光透明，致使一些承包集体林大户群众不知晓、有些权源依据不足而确权，群众意见大;（3）技术勘测不到位、不规范，当时改革依托的技术单位为一些大学，主要以学生为主体，勘测面积不准，甚至有少数没有上山踏界进行测量，导致面积不准不实、四界权属重复、总面积大于二调面积、大户面积增大、重复发证、村组之间、国有集体林之间界权重复等问题，群众意见大。

1.6“后搬迁”时代农村集体土地面临的问题

进入后搬迁时代的农村也面临一些突出问题，在农村集体土地方面：（1）由于镇坪县土地零碎的显著特征，农业规模化经营的投入产出效益较低，且缺乏市场竞争优势，导致大量耕地荒芜。（2）一定时期内，搬迁群众还难于融入新搬迁社区的生活生产方式，还有少数群众离不开原有房屋和一定的土地，宅基地腾退缓慢，一户两宅的现象依然存在。（3）新搬迁社区绝大多数为高层和多层安置，农民宅基地的办理和产权的明确需要与现行法律政策衔接，一方面要解决搬迁群众产权放心的问题，另一方面要有效衔接深化农村改革中的房屋抵押、质押问题[3]。

2对策与建议

2.1全面准确盘清农村土地资源

以“三调”为契机，依托过硬的技术单位为技术支撑，根据土地现状和确权政策，全面盘清土地、林地、“四荒地”、宅基地底数，特别要扎实做好土地确权登记工作，重点要摸清土地利用现状，要坚决避免简单的“过底数”的做法，不要简单的依托原有耕地保有量、基本农田数据等作为三调的基础，把高速路建设征占用、新区开发征占用、城镇建设、新搬迁社区建设、农民建房占用等建设性用地查清查实，把原有承包耕地已自然变成林地的查清查实，把基本农田查清查实，把用于粮食生产的土地查清查实，真正把农村集体土地盘清，为各项规划编制打好基础，为县委、县政府推进农村改革提供最真实的基础数据[4]。

2.2统筹推进各类规划的有效衔接

明确一个部门统筹把关，拿出一定的资金聘请高水平的第三方规划评估机构，逐一对相关规划进行衔接性评审，切实解决多规合一而合不起来，规划衔接而本身在资源利用上就衔接不起来的问题。要注重基本农田的划定、粮食生产功能区划定、生态红线划定与各类规划，尤其是城镇建设规划、产业规划的有机统一，防止规划无法实施。要注重在土地利用规划、乡村规划中适当规划集体建设用地，预留出一定的集体建设用地，特别是可用于发展生态旅游、康养旅游的建设性用地，为乡村振兴、乡村集体经济发展奠定好基础。

2.3切实履行好农村土地经营管理职责

（1）要加强农村基层组织建设，加快推进党支部书记、村委会主任、村集体经济组织负责人“一肩挑”，加大农村集体经济组织人员农村经营管理培训，强化对农村集体经济组织建设指导，深入推进农村基层治理体系和治理能力建设，充分发挥农村集体经济组织经营管理农村的能力。（2）要深入推进法治、自治融合建设，加大新修订的《土地管理法》、农村集体土地承包经营法以及陕西省实施办法的宣传普及力度，将农村土地的管理作为村民自治的主要内容，进行引导教育，推动农民自觉遵法、守法。（3）要全面开展土地管理行业重点治理，依法严厉打击买卖土地、非法占用耕地、先建后批、未经批准建设等违法行为，对符合用地条件的农民建房，及时补办用地手续，加快进行规范。（4）要规范加快推进土地流转。抓紧建设县级农村土地交易平台，为推进农村土地集约规模化经营提供有效载体，促进农村集体土地有序流转经营;注重加强乡村两级土地流转工作的指导，规范开展土地流转，防止土地流转违法违规和社会矛盾，坚决防止以土地流转为名圈占土地和进行农地非农化活动。（5）要规范部门职能，要依照法律赋权明确部门职责，不能随意下划职责和责任，防止出现基层有责无执法权的问题;要及时跟进《土地管理法》修订以后的部门职能、人员建设，及时配强县镇农业经营管理部门专人人员，确保农村集体建设用地管理职责由自然资源部门转为农业部门后的有效衔接[5]。

2.4深入推进“后搬迁”时代农村改革

（1）要加快推进农村“三变改革”，盘清农村集体资源、农户闲置土地、林地、宅基地资源，依托全域旅游，大力发展生态旅游业、生态农业等产业形态，盘活农村土地资源。（2）要加快推进农村宅基地腾退，依法拆除复垦农村宅基地，抓紧探索解决新搬迁社区农民宅基地、房屋产权办理问题，有效实现法律、农村改革的有效对接。（3）要加快推进搬迁社区社区工厂建设、新搬迁社区党组织、社区服务组织建设、新民风建设，培育提高搬迁群众融入新搬迁社区生产生活能力。（4）要围绕搬迁社区大力发展现代农业、现代服务业、现代工业新业态，特别要注重发展劳动密集、需要重体力业态，确保更多的搬迁壮劳力转变成产业工人，加强技术技能培训，让更多的有条件的搬迁人口稳定就业，做好搬迁后半篇文章。

参考文献

[1] 原玉廷，张改枝.新中国土地制度建设60年回顾与思考[M].北京：中国财政经济出版社，2010.

[2]林建伟.房地产法基本问题[M].北京：法律出版社，2020： 26.

[3]刘俊.中國土地法理论研究[M].北京：法律出版社，2020： 143.

[4]黄小虎.新时期中国土地管理研究（下）[M].北京：当代中国出版社，2020：118.

[5]王卫国，王广华.中国土地权利的法制建设[M].北京：中国政法大学出社，2020：135.

（责编：王锦）