我国地方政府专项债券发展现状和创新模式的探索

尹芃 王平

摘 要：地方政府专项债对国家稳投资、扩内需、补短板有重要意义，为政府缓解地方财务危机、稳定经济增长提供重要融资渠道。本文梳理了我国地方政府专项债发展现状，以湖北省政府为例，着重探讨了地方政府专项债创新模式，对未来发行趋势进行简要分析。

关键词：地方政府专项债;创新品种;基础设施建设

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.33.044

2014年8月，十二届全国人大常委会表决通过了关于修改预算法的决定，规定地方政府可以通过发行地方政府债券举借债务，举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出。新预算法于2015年1月起正式实施，拉开了我国地方政府债券新序幕，为地方政府融资开辟了重要途径。2015年以来，地方政府债新增限额不断增大，发行规模逐渐增加，其中专项债成为地方政府发债的主力品种：以2020年为例，全国一般债新增限额9800亿元，专项债新增限额37500亿元，由此可见专项债在地方政府融资活动中扮演着极其重要的角色，逐渐成为政府化解债务危机、稳定经济增长的重要融资渠道。

1 我国地方政府专项债发行概况

1.1 发行规模逐渐增加，发行节奏不断加快

从发行规模来看，2015年至2019年专项债新增限额分别为0.1万亿元、0.4万亿元、0.8万亿元、1.35万亿元和2.15万亿元，发行规模呈现高速增长的趋势，在满足了地方政府投融资需求的同时，为地方经济“稳投资、促项目、保增长”的发展目标起到了关键性的作用。根据中央2020年《政府工作报告》，为了对冲疫情影响，中央决定以更大力度的宏观政策和更加积极的财政政策应对此次危机，采取“提高赤字率、发行抗疫特别国债、增加地方政府专项债限额”等一系列措施，旨在提高资金使用效率，真正发挥稳定经济的关键作用。经全国人大批准，由财政部下达的2020年我国新增地方债限额为4.73万亿元，其中地方政府专项债限额为3.75万亿，较2019年增长1.6万亿，增幅达到74%。

从发行节奏来看，2018年8、9月为地方政府专项债密集发行期，发行节奏较为集中。2019年有所改善，专项债分布在1-3月、6-8月发行。根据第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定，为改善地方政府专项债发行节奏，国务院授权财政部在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。财政部于2019年11月提前下达2020年部分专项债新增限额（提前批额度），各地政府主要集中在1月份完成提前批额度发行;并于2020年一季度下达2020年正式额度，并陆续于2020年二季度完成发行，其中5月份发行较为集中;同年8月为当年第三批集中发行期，主要对应财政部发布《关于加快地方政府专项债发行使用有关工作的通知》，尽快完成当年下达的专项债额度的发行工作。

由此可见，专项债发行节奏逐年加快，各地准备、发行工作逐渐进入常态化，确保专项债发行工作有序进行。

1.2 专项债久期拉长、平均票面利率走低

从专项债发行期限来看，2018-2019年发行的专项债主要以5年期为主，发行规模分别为10518亿元和10878亿元;10年期及以上专项债发行规模，2019年较2018年显著增长，从3014亿元增加至10204亿元。

2020年10年期以下专项债发行规模为7393亿元，10年期及以上专项债发行规模达到32415亿元（其中10年期发行12252亿元，15年期发行8407亿元，20年期发行5497亿元，30年期发行6259亿元），占比达到发行总额81%。

由此可见，从2018年专项债大规模发行以来，发行期限从中短期逐渐向中长期转移趋势明显，并且该趋势在2020年体现得更为明显，并且15年、20年、30年的超长品种显著增加。可见专项债发行期限出现长期化趋势。

另一方面，从发行票面利率来看，虽然专项债平均票面利率与期限正相关，但整体票面利率近年来呈下行趋势。以5年期为例，2018年至2020年五年期专项债平均票面利率分别为3.84%，3.28%和3.20%，其他期限平均票面利率均呈逐年下降趋势。

1.3 专项债创新品种占比增加，创新品种不断丰富

2020年，在國务院常务会议确定的七大领域基础上，适当扩大新增专项债适用范围，包括单列国家重大战略项目、城镇老旧小区改造项目，增加应急医疗救治设施、公共卫生设施、城市供热供气等市政设施的投向。《政府工作报告》中明确指出，“两新一重”（新基建，新型城镇化建设，交通、水利等重大工程）是今年政府投资重点。

截至2020年10月，创新品种专项债发行规模共计29672亿元，占专项债发行总规模84%，相较于2018和2019年，创新品种专项债占比显著增加。从发行的具体创新品种来看，2019年新出现城乡发展、高铁、机场、城际铁路、港口等多个新品种专项债，2020年新出现农林水利、能源、新基建、卫生防疫、老旧小区、新城建、冷链物流等领域专项债。

2 地方政府专项债创新模式的探索——以湖北省政府为例

回望湖北省地方政府专项债券发行历程，自2015年湖北省地方政府开始发行自发自还政府债券以来，除中间存在少量存量债务置换额度外（10.2亿元，已于2018年末置换完成并由财政部将置换债额度收回），湖北省政府债务主要以地方政府债券的形式存在。

自2018年开始大量发行地方政府专项债券以来，湖北省政府专项债余额逐年稳步增长，2018年末余额2933亿元，2019年末余额为3905亿元。截至2020年10月28日，湖北省在中央国债公司上海总部成功发行新增政府专项债券124.6亿元，中央下达湖北省2020年专项债务限额1530亿元已全部发行完毕，预计湖北省2020年地方政府专项债余额预计将突破5000亿元。