美、法、新、中国澳门声像档案立法比较及启示

李宗富 张倩

摘  要：新媒体环境中声像档案利用需求的多样性、技术性、层次性和教育性等特征为其立法及依法管理开发利用服务等带来了新的机遇和挑战。文章选取美国、法国、新加坡、中国澳门地区档案法中有关声像档案管理的法律条文，运用比较研究法对四个国家和地区档案法中声像档案的法理界定、形成来源、开放利用、保存措施、人员规范等内容进行深入分析并比较其异同点，最后据此探讨完善我国声像档案立法及提升其管理服务的思路和对策，即尽快健全完善声像档案制度建设相关内容、强化法律和服务意识以明晰管理主体权责关系、充分发挥声像档案研究机构的积极作用等，以期为我国档案领域深入开展声像档案研究开发利用等提供参考或借鉴。

关键词：档案法;声像档案;档案立法;档案开发;档案利用

Abstract： In the new media environment， the diversified， technical， hierarchical and educational requirements of audio-visual Archives bring new opportunities and challenges for their legislation and management， development and utilization services. Article selected the United States， France， Singapore， China， Macao legal provisions on the management of audio and video files in the Archives law， comparison study method to the Archives law of the four countries and regions of audio-visual Archives legal definition， forming source， open utilization， saving measures， personnel specifications， and other content analysis and compare the differences and similarities， This finally on the basis of perfect our legislation of audio-visual Archives and promote the thinking and countermeasures of management services， namely the construction of audio-visual Archives system sound as soon as possible the related content， strengthening the legal relationship between power and responsibility and the law and service consciousness to clear management subject， give full play to the positive role of audio-visual Archives research institutions， etc.， in order to in-depth development in the domestic field of Archives audio-visual Archives research use or offer reference.

Keywords：  Archives law; Acoustic image file; Archives legislation; Archives development; Utilization of archives

各種新兴信息技术和媒体平台的快速发展及广泛应用为声像档案在档案宣传展览、传播交流、开发利用服务等工作以及党史学习教育活动中发挥更大价值和作用提供了重要发展机遇。然而由于与之相关的法规制度建设相对滞后等导致声像档案资源开发利用效益不高、潜在价值难以及时有效发挥。美国等西方国家在20世纪末就建立健全了与自身国家相适应的声像档案管理机制，其在法治建设、人员规范、研究利用、媒体融合等方面的工作已经较为成熟。[1]2021年1月1日起在我国全面贯彻实施的新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》）中总则第二条虽赋予了声像档案同文书档案等同等重要的法律地位，但新《档案法》并未对声像档案内容进行明确的法理界定，也未规定声像档案的管理及利用方式等。[2]因此，本文基于国家档案局政策法规研究司于2017年组织编写的《境外国家和地区档案法律法规选编》一书，将其中提及声像档案的美国、法国、新加坡和中国澳门特别行政区（以下简称澳门）作为研究对象，对其声像档案立法内容进行深入分析并比较其异同点，据此探讨其对我国声像档案立法及依法管理开发服务的启示及价值。

1 各地区声像档案立法内容

1.1 美国声像档案立法内容。美国作为联邦制管理国家，从1789年起其国会便不断立法，涉及档案题名的法律也多，在《境外国家和地区档案法律法规选编》一书中选有10部档案法律，有多部提及声像档案，既包括专章专篇，也含有分散立法，如《美国法典》第44卷21章《国家档案馆与档案局法》、第44卷33章《档案处置法》，华盛顿州法典第40卷《华盛顿州档案法》和《联邦法规》第36卷《联邦档案馆藏与档案管理法规》，其中条款涉及声像档案定义、管理与利用、管理人员职责、管理场所及保管标准等。

《国家档案馆与档案局法》第2101条第3款对历史材料做出解释，“历史材料包括账本、信函、文件、资料、手册、艺术品、模型、图片、照片、影片、录音以及其他具有历史或纪念价值的物品”。第2109条首先便提出国家档案局局长对于移交进馆档案的职责，即收集、保管、整理、提供工具帮助利用和声像展示，其后修改的总统行政令中也强调了三点内容：一是各行政部门和机构在履行其职责时产生的各类材料，需要根据之后开展的活动制作各种展览或视觉展示;二是联邦政府所有行政部门和机构负责人需同档案局局长协商制作声像展示，并无偿交由档案馆保存;三是授予档案局局长制作、接收、处置声像档案的权利。此外，第2111条也提及1974年《总统录音与材料保存法》，但未对其条款进行具体说明。[3]

《档案处置法》1976版对档案定义为“无论其实体形式或特征，美国政府机构根据联邦法律在处理公共事务过程中形成或接收的……适合保存的所有账册、资料、地图、照片、机读资料或者其他文献资料”。第3312条规定“视为原件的档案照片或微缩照片，可作为证据的已认证复制件”。这里的“视为原件”即由档案原件制作成的声像档案复制件，经认证后，同原件视为证据被接受。[4]

《华盛顿州档案法》第010条中将公共档案定义为“华盛顿州机构在处理公共事务过程中形成或接收的各种载体形态或特征的原件及复印件”，即任何载体的档案复印件与档案原件具有同等效力;第020条州档案工作者权利与责任中第6款中a、b、c三小款均强调要对声像档案的形成、收、管、用进行控制，第8款、第10款则指出州档案工作人员要建立专门微缩拍摄中心，培训地方工作者声像档案制作技能并制定标准加以规范;第022条规定需要在州财政厅监管下设立档案馆与档案管理部的影像账户，为其提供合同影像、微缩和复制服务等专项款项;第040条指出专门档案人员需对声像档案设施设备负责;此外，该州立法档案章节也强调立法声像档案的作用，如第100条立法档案的定义中包含有听证记录，第170条对于立法档案录音材料的保存期限与利用也做出专门阐述：立法机构任何雇员在参议院和众议院所产生的声像材料，需要由专门人员保管并形成索引，两年后移交州档案馆长，其材料及复制件可以为法庭及两院会议提供参考利用。[5]

《聯邦档案馆藏与档案管理法规》对档案的定义与《档案处置法》相同，该法专门对声像档案定义为“采用图像或声音形式的档案，包含静态图像和动态媒体（如电影胶片或视频）、录音记录、图形作品（如印刷海报）、混合介质以及相关的检索工具和制作文件”。第1237节整节包括：关于声像档案、地图和相关档案适用的移交规范和标准;形成和保存永久声像档案需要的档案元素;机构如何保存声像档案;需参考国际标准ISO18911及ISO18920制定声像档案的储存环境标准;声像档案、数码照片的特殊保存要求及机构形成声像档案需要的资料与工序等。[6]

1.2 法国声像档案立法内容。法国《遗产法典》第2卷（2008年7月修改）、《档案馆法》包含两编，计69条款，第一编为档案制度的基本规定，第二编为司法音像档案。由于司法审理过程中，有关其录制的视频档案较为复杂与特殊，因此在对全部档案进行规定之外，法国档案馆法又另设章节讨论司法音像档案的管理利用及其权利，该编涉及司法音像档案的建立、公开与复制，共两章计8条，占全部条款12%，与第一编区分，并自成一体。

第221-1条指出司法音像档案录制的前提条件，一是在行政或司法法院公开庭审时，二是该录像档案对于建立司法音像档案是有价值可言。[7]

第221-2条至221-5条明确了司法音像档案相关责任人权利及前中后期工作，即有权决定对公开庭审进行录音录像的机关有哪些、司法音像档案录像之前的申请过程及准备工作如何，录制中由谁来管控、录制后的交接任务，等等。[8]

第222-1条规定了司法音像档案的公开原由和复制利用原则，公开原由：“一旦诉讼因作出终局判决而终结，庭审的录音录像就可基于历史目的或科学目的而公开。”复制利用原则：若有人想复制或公开使用录像，需要证明其权利行为，并经由法官决定是否给予许可，但针对侵犯人权的犯罪的审理录音录像，从该诉讼作出终决判断时，就可投入使用。还规定视频拍摄50年之后的复制和发行不再受限。[9]

此外，第222-3条还提出救济渠道，对上诉条款不服从可咨询最高行政法院。

1.3 新加坡声像档案立法内容。新加坡国家档案馆隶属于新加坡国家图书管理局之下，《国家图书馆管理局法》第2A章《新加坡国家档案馆与口述历史中心》总计10条24款，其中有4条13款与声像档案相关，内容包括声像档案的保管、查阅、复制利用及口述历史中心。

第14I条第4款定义录制品材料是指以声音、图像或两种兼具的方式，固定在任何载体上的材料。第1小款规定特定录制品材料的保管及相应惩罚措施。声像档案形成者或经销商应当在国家图书馆管理局提交书面申请后六个月内，依申请书所列的形式无偿提供一份副本交由其保管。若违反本条则属于犯罪行为，一经定罪，即可处以不超过5000美元的罚款或处12个月以内的监禁，或并处刑罚。[10]

第14E条规定了公共档案同录制品材料的查阅依据。一是对于公开档案及录制品，国家档案馆应当在国家图书馆管理局规定的时间内公开，以便于公众查阅，任何个人出于参考或研究目的均可查阅已公开的公共档案或录制品材料，但需遵守相关机构和档案馆馆长规定的必要条件。二是对于未公开档案，未经国家档案馆馆长的书面授权，任何非国家档案馆工作人员不得查阅未公开的公共档案或录制品材料。[11]

第14G条规定公共档案或录制品材料的复制条件和违法处罚。即需要经国家档案馆馆长书面同意或者符合档案形成机构、声像档案形成者提出的条件或限制，一旦违反规定即属于违法行为，接受相应处罚。[12]

此外，《新加坡档案法》第14J条还单独列出有关口述历史中心条款，并规定了其建设目的、收集对象、保管方式、利用条件与传播方式。其目的是通过口述历史或其他的方式收集与新加坡历史有关的文件，传播与新加坡历史有关的信息。收集对象包括采访影响参与新加坡历史的人物、保存访谈记录、筛选访谈资料并形成书面副本。保存方式即保管、保存访谈录制品和笔录材料。利用条件需在遵守被访对象、国家图书馆管理局提出的条件和限制下，才允许学习和研究人员获取录制品和访谈笔录。传播方式包括通过出版、视听教育系统、展览、咨询、研究和文化遗产宣传活动等方式传播该中心收集、制作的信息。[13]

1.4 中国澳门特别行政区声像档案立法内容。中国澳门特别行政区档案制度第78/89/M号法律于1989年实施，共计28条，其中有3条涉及声像档案，内容包括声像档案制作过程、目的、保管要求、复制利用方式及负责人员等。

第22条指出，按照第8条（机关或机构临时保存的文件、有副本的文件）所规定之保存期的文件，第12条（在各类活动中产生的一般行政文件、有关机关在特殊活动中所制定的文件）或其他法律规定的文件均可通过微型摄影技术制作成声像档案并留作证据。[14]

第23条、第24条详细阐明了声像档案制作使用程序，即指派专门人员负责声像档案的制作过程并对其真实性负责，声像档案制作完成后放入标准环境储存，形成登记册记录，若要使用声像档案复印件，经该负责人签署后，跟原件具有同等法律效用。[15]

2 四个国家和地区声像档案立法内容比较分析

2.1 共性分析。第一，四个国家和地区档案法案均明确规定了声像档案专门人员的职责与权力。美国、新加坡法律条款授权国家档案局局长负责接收处置声像档案的权利，华盛顿州法强调建立声像档案技能培训中心并确立相关负责人，法国档案法强调法官的决定处置能力，澳门法案则指派工作人员来保护声像档案的储存及真实。

第二，都规定了声像档案的保存措施和方法。美国法案强调声像档案展示完成之后送至档案馆保存，并且其联邦档案馆藏法规中列出单独的一节来界定声像档案的储存方式、制作标准及保管环境。华盛顿州法强调建立专门声像档案制作中心来保管档案。法国司法声像档案经由审判长移交至档案局管理部门存放，华盛顿立法档案经由立法机构保管两年后交由州档案馆保存。新加坡规定声像档案形成者或经销商应当在国家图书馆管理局提交书面申请后六个月内，依申请书所列的形式无偿提供一份副本交由其保管，若违反则属于犯罪行为。澳门法案规定声像档案制作完成后经由专门人员检查之后放入标准环境储存。

第三，均规定了声像档案的开放利用方式等内容。四法关于声像档案开放的方式基本一致，即通过相关人员或机构审核之后，该开放的必须按时开放，该保密的要求绝对保密。有关声像档案利用方式方面，主要包括两种形式：一是将各类原始文本材料制作成声像档案利用，如美国档案局规定将各类材料制作成声像展示，澳门条文则是销毁纸质原件，制作声像档案代替原件;二是各类声像档案的直接利用，如华盛顿州规定立法声像档案形成两年后，便可公开为法庭会议提供利用;法国档案法规定立法声像档案的复制或利用经由专门人员同意即可，且50年后其复制与公开利用不再受到限制;新加坡将公共档案与声像档案同等列出，规定其复制利用需要得到相关人员许可，一旦违反，就要接受相应处罚，此外，新加坡还专门列出口述声像档案利用限制与途径。

2.2 个性分析。第一，声像档案法理界定不同。四个国家和地区的法案中仅有美国和新加坡对声像档案进行了法理界定。美国法案对声像档案定义为“采用图像或声音形式的档案，包含静态图像和动态媒体（如电影胶片或视频）、录音记录、图形作品（如印刷海报）、混合介质以及相关的检索工具和制作文件”。[16]新加坡第14I条第4小款定义“录制品材料是指以声音、图像或两种兼具的方式，固定在任何载体上的材料”。[17]两款法条主要区别在于对“档案”还是“材料”的属定义，其余部分大致相当。

第二，声像档案形成来源不同。四个国家和地区声像档案形成来源大相径庭，主要包括两类：一类是由原始材料转录而成，如美国档案局规定将各类材料制作成声像展示，并交由档案馆保存，澳门法案则是销毁纸质原件，制作声像档案代替原件，澳门法案强调使用声像档案代替原件使用，而美国仅是制作声像展示，并未对使用之后的原始材料去向做出解释;另一类则是声像档案的直接录制，如法国司法声像档案详细规定了录前的各项准备工作，录制中出现的相关情况及解决办法，新加坡法案则在口述历史中心提及形成过程。

第三，声像档案副本权威认定有差异。美国档案处置法、华盛顿州法在其档案基本定义中就明确经有关人员认证的声像档案复制件与原件有相同证据效用，澳门法案规定纸质文件销毁之前需制作声像副本留存，且副本的复制使用經相关人员认可之后也具有权利效用。

第四，声像档案保管研究机构有差异。四个国家和地区的法案中，仅有美国华盛顿州、新加坡提及建立专门声像档案保管研究中心。华盛顿州法规定需建立微缩拍摄中心，负责声像档案的全部形成过程，并建立专门声像档案账户为其提供专款。新加坡法规定需建立口述历史中心，通过口述历史或其他的方式收集与新加坡历史有关的文件，传播与新加坡历史有关的信息，通过出版、视听教育系统、展览、咨询、研究和文化遗产宣传活动等方式传播该中心收集、制作的信息。

第五，法律保护措施不同。四个国家和地区的法案对个人利用声像档案法律保护措施表述存在较大差异。法国提出公民个人救济权利，即有关利用人员对于声像档案开放利用权限不服可以向法院提出申诉。新加坡法案保护原形成者的知识产权，规定了公开声像档案的利用需达到原形成者或录制者的限制条件，并制定了处罚措施。相比之下，美国与澳门法案并未提及任何相关保护措施。

3 对我国声像档案立法及依法管理开发利用服务的启示和建议

3.1 健全完善声像档案制度建设相关内容。人工智能技术与声像档案管理相结合成为新时期“智慧”+“档案”的重要发展方向之一。[18]随着声像档案利用范围不断扩大，利用方式不断更新，我国亟须制定适宜的法规来推进声像档案的开发利用服务等。然而，2021年1月1日起全面实施的新《档案法》并未提及与声像档案管理相关条例。依照新《档案法》第八条规定“国家档案主管部门主管全国的档案工作，负责全国档案事业的统筹规划和组织协调，建立统一制度，实行监督和指导”。[19]目前，我国档案事业法规建设并无专门声像档案开放利用统一制度，仅有三项标准，包括一项国家标准《照片档案管理规范》（GB/T 11821-2002），两项行业标准《数码照片归档与管理规范》（DA/T 50-2014）、《照片类电子档案元数据方案》（DA/T 54-2014），且各类标准规定不一，内容混杂，使得各机关单位在制定内部声像档案管理条例时无章可循，这些现象的产生也同我国没有形成清晰具体的声像档案管理制度有关。基于已经取得的成果和存在的问题，在“十四五”全国档案事业规划时期，国家档案主管部门应当在新《档案法》指导下，抓住新《档案法》实施办法正在制定的有利时机，建立健全科学完善的声像档案管理规章条例，将声像档案管理利用工作纳入整个档案事业法治体系建设中来。而前文中针对四个国家和地区的法规条文的梳理分析，也为我国声像档案法制法规修订完善实施等提供参考和借鉴。

首先，需明确声像档案法理界定。目前，我国已有档案法律法规并未对声像档案进行专门界定，哪些应当归属于声像档案范畴，哪些不应属于，各机关单位对声像档案理解各不相同，也给国家声像档案管理服务工作等带来了困难。

其次，制定声像档案开放利用的具体规定和办法。四个国家和地区法案均规定了其开放利用方式，虽然其侧重各不相同，但均是以保护为前提，以利用研究为主，重视各利用主体服务需求。我国声像档案利用条例部分可结合我国自身情况，结合新时期的发展目标和要求，有选择性地学习参考并创新利用服务方式，制定声像档案开放利用的范围、方式与途径等。

最后，明确相关人员管理责任。主要包括相关人员身份界定、责任归属、权利保障，使整个声像档案管理工作做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。此外，还需提供法律保护措施。上述法案中仅有法国、新加坡分别强调公众利用权利、形成者所属权利。在新媒体环境下，声像档案知识产权利用及保护问题也越发突出，我国在制定完善相关法律法规方面也应当兼顾公众利益，及时保障维护档案形成者权益，高度重视声像档案知识产权问题，制定声像档案具体保护措施。

3.2 强化法律和服务意识以明晰管理主体权责关系。为促进声像档案开发利用服务，首先要明确档案人员自身责任意识，落实责任担当。上述四个国家和地区法案均从不同方面强调了档案部门内部管理人员的法律责任和服务意识，规定了相关人员对于声像档案决定处置保管的权利责任。依据新《档案法》第十二条规定“应当形成档案的机关、团体、企业事业单位和其他组织，应当建立档案工作责任制，依法健全档案管理制度”。[20]我国各机关单位档案管理部门人员不多，部门内部职责权限不清，容易出现互相推诿、无人负责等问题。而声像档案作为重要的记忆留存，无疑是各部门重要的管理对象。在我国，明确部门内部职责最根本和首要的任务是制定相关职能界定的法律法规，增强部门职责界定权威性、约束性。因此，各级各类档案机关在修订其管理条例时，应当根据实际情况，以规章制度明确每位档案人员对声像档案收集保管的责任意识，并指定专门人员作为声像档案管理第一责任人，从根本上解决人员权责不明冲突的可能。构建一种合理的管理主体参与格局，推动责任主体制度化发展是巩固声像档案合法性管理基础，也是引领法治化建设的必然要求和选择。

3.3 充分发挥声像档案研究机构的专业优势。在新媒体环境下，有学者指出声像档案开发利用是现代档案管理和档案工作中的重要活动之一，其最终目的是促进声像档案信息资源转化为社会生产力。[21]1992年联合国教科文组织在对世界遗产的保护名录中，就将声像档案归属于人类的非物质文化遗产，并命名为“世界的记忆”。[22]2021年正式实施的新《档案法》第三十四条规定“国家鼓励档案馆开发利用馆藏档案，通过开展专题展览……等活动，进行爱国主义……中国特色社会主义教育……弘扬社会主义核心价值观”。由此可见，声像档案不仅承载着对过去历史的记录，很大程度上也承担着公众教育和学习研究等职能。在声像档案愈发受到重视的今天，其利用也是一项系统工程，而专业机构是其专业化发展的体现和保障。上述地区法案中，虽然仅有华盛顿州及新加坡在其法案中强调档案馆内部建立专门声像档案研究机构的必要性，然而从20世紀50年代开始，西方众多发达国家就开始专注于声像档案的开发利用，并于今形成各具特色的研究利用机构或中心。[23]现代国家档案利用保护工作的开展，正是主动借助各种不同的平台积极建立专业研究机构落实科技、经济、教育和法治等方面的重要需求而实现的。专业声像档案研究机构是完善我国声像档案利用服务的基础，主动利用先进技术建立专业的声像档案研究机构，既是有效开展声像档案保护利用工作的必然要求，又可确保实现其价值和社会效果的最大化。此外，各档案主管部门、档案馆还可以与行业声像档案馆、高校研究机构、行业协会等进行声像档案工作上的合作与交流，开展相关讲座、研讨会，进行有关声像档案开发利用工作的理论研究和实践探索，由实践经验丰富的档案人员同行传授经验，并逐渐建立起行业内的技术及规范培训体系，推动声像档案工作的法治化、规范化发展。

*本文系2021年度国家档案局科技项目“依法治档背景下档案治理体系现代化建设研究（项目编号：2021-R-15）”的阶段性研究成果。

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[22]蒋一虹.我国音像档案知识产权保护可行性探究[J].云南档案，2016（09）：36-38.

（作者单位：郑州大学信息管理学院 来稿日期：2021-06-20）