高质量发展视角下区域经济优化布局研究

秦溶苑

摘 要：随着社会主义市场经济的逐步完善，我国国民经济的发展正在渐进地突破行政区框架，而逐步走向经济区运行。区域经济是国民经济的缩影，搞好国民经济，维持国民经济的高速度增长，紧追经济全球化步伐，都需中央及各级政府规划好区域经济格局，在高质量发展的目标下，做好区域经济布局的战略部署。面对新发展理念、新经济发展模式、新经济格局，区域经济布局发展依然呈现出不少复杂问题，不利于区域经济高质量协调发展。鉴于当前区域经济发展战略与政策地位的日益提升，国家对区域经济高质量、协调发展等多方因素的迫切需求，更应把握时代机遇，分析当前区域经济布局的困境及突出问题，根据新的变化做出相应调整，积极更新改进区域经济优化布局实施方案，浅谈可行的优化措施，以期为区域经济优化布局及发展做出有益贡献。

关键词：区域经济;高质量;演变路径;协调发展;优势互补

改革开放以来，中国经济高速增长，区域经济发展也实现了较高速率增长。经过多年的经济积累及资源投入，中国的经济已由高速增长阶段迈向高质量增长阶段，社会主要矛盾已由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾演变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[1]。这些显著变化，都充分说明社会主义已进入新的发展阶段，经济发展及区域经济布局也需做出相应改变及创新。推动经济高质量发展，是以习近平同志为核心的党中央在中国特色社会主义进入新时代，对经济发展作出的重大战略决策，也是我国进入新发展阶段的必然要求。在经济高质量发展的时代需求下，推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局，已成为新时期贯彻落实新发展理念，完善区域政策和空间布局，发挥各地比较优势的顶层战略部署。区域经济优化布局的关键在于深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义经济思想，认可新时期经济发展的新要求，充分考虑不同区域的发展差异及有利条件，走合理分工、优化布局、协调发展、科学配置的新路子，构建高质量发展的动态系统，由此在新常态下提出一些新的理论观点及建议，以期为“十四五”开好局、起好步。

一、区域经济发展及布局的历史演变路径

我国处于全面建成小康社会、进行现代化建设征程的历史转折点，国民经济稳步发展，社会生活水平逐渐提高，社会主要矛盾转变的关键时期，提出优化区域经济布局不仅是“十四五”规划的战略任务，更是“十四五”时期经济发展的新动力、路径。重提区域经济布局，展望区域经济未来发展，都离不开对过去、对历史的追溯与复盘，才能更好优化更新改进区域经济布局规划，实现经济高质量发展。

（一）改革开放前实施均衡区域经济发展策略

新中国成立初期，国家经济发展落后，相对于国际上发达国家及部分发展中国家，中国政治、经济、文化、体育等各方面均存在较大差距。面临人口基数大，农村人数占比重，地域辽阔，贫困地区众多等不利条件，为促进整体经济的恢复发展及生产力布局极不平衡的弊端，以毛泽东同志为核心的第一代领导集体逐渐形成具有中国特色的以内地为中心的区域经济均衡布局理论，尽力追赶沿海工业经济发展速度，促进内地工业发展的提速，从而实现内地与沿海地区工业均衡发展布局。直到改革开放前夕，以内地工业发展为核心的生产力均衡布局一直在指导着中国经济建设，是新中国成立以后区域经济获得长足发展的初级阶段，是区域经济布局的萌芽时期，对中国当时经济影响力无疑是巨大的，同时也奠定了我国工业化的基础，在一定程度上缩小了内地与沿海经济的差异[2]。但相应的这种重内地区域经济布局，也在一定程度上制约了沿海经济的发展速度，加剧了工业布局的分散化，忽视了市场经济资源配置作用，夸大了政府对经济的调控，经济走势开始逐渐弊大于利，影响中国经济后续发展。

（二）改革开放后实施区域经济非均衡发展布局

随着中国经济发展速度的下降及传统政策影响对经济发展的制约，区域经济发展布局也越发凸显不利。20世纪70年代末期，以邓小平为首的第二代领导集体召开十一届三中全会，决定把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，并要求建立社会主义制度下的市场经济体制，对经济体制及区域经济布局进行了全方位改革，迎来了改革开放的大发展时期，此时的区域经济发展战略由以往均衡发展生产力转向以市场经济为导向的非均衡发展思想，布局也开始由内地向东部沿海地区倾斜，主张利用沿海地区在经济基础、交通运输条件、生产力水平、人力资源等方面的显著优势，首先发展沿海区域经济，再带着内地及其他地区经济，从而实现共同富裕[3]。这种不均衡发展布局，强调经济发展应由不平衡到平衡，具体表现为显著的行政区经济特色，各省市的区域经济布局、生产力发展、生态建设、人文思想都受制于行政区界限，并逐渐演变为东、中、西三大区域发展格局，呈现出东部经济发展迅速，中西部地区发展明显落后，其他贫困地区发展乏力的不均衡现象。

（三）新时期形成经济圈、都市圈为主的区域经济协调布局

进入20世纪90年代，中国的经济发展又迎来了新的调整，社会主义市场经济体制走向新的发展阶段并逐步由市场主导资源配置，投融资、外贸交易机制的深入改革以及经济全球化的来临，都在很大程度上冲击着以行政区经济为主要特征的区域经济格局。行政区經济这种具有过渡性质的区域经济类型已完成社会主义市场经济体制建立初期的历史使命。面对新的发展趋势及市场经济体制走向成熟阶段的局面，国家提出了区域经济协调发展理念，政府经济职能开始由直接管制向间接调控转变，市场经济各要素的流动性开始大幅增强，并构建了七个跨省市区的“七大经济区”战略，围绕优势地区和优势产业建立一个结构紧密、相互协调的区域产业体系。国家不断完善区域经济协调发展理念，相继形成了东中西及东北四大经济板块、八大综合经济区以及环渤海都市圈、长三角都市圈、珠三角都市圈等[4]。进入21世纪，区域经济协调发展不断深化，各个经济区出现融合发展、优势互补的趋势，都市圈也开始出现扩张趋势，区域经济布局走向区域经济合作及一体化发展新阶段。

二、高质量发展视角下区域经济发展布局的问题呈现

面对国际及国内经济形势的不断变化及新情况的出现，区域经济布局应紧跟时代发展变化，及时作出相应调整。但是，国家经济经过多年的高速增长，导致区域经济发展在快速前行中也出现不少诸如资源配置、区域协调、系统管理、民生建设等方面问题及困境，从长远发展来看，严重影响国家经济走势及区域经济优化建设。因此，有必要结合未来发展需要及中国经济结构布局，深入分析及研究面临的一系列约束因素及问题。

（一）“行政区经济”问题引发区域经济发展碎片化

中国经济体量大，人口分布范围广，向社会主义市场经济体制转变的过程中，不得不考量这些现实因素，也造就具有中国特色的改革模式，不是直接通过市场直接将权力让渡给企业、个人及社会组织，而是通过地方政府的区域化范畴规划、授权等实现市场资源的有效配给，这种特殊准市场主体给中国经济发展创造了巨大的经济价值，但同时也引发了“行政区经济”问题，这种在行政区内构筑自我封闭、自我配套的经济结构体系造成区域经济发展过程中政府在市场上占据强烈的显性地位，形成各自为政、资源割裂、抢占市场、流动性差的格局，行政区之间的经济联系小于行政区内部的经济联系，不仅对区域经济协调发展产生阻碍作用，还间接影响市场中不同生产要素之间的调配合作等，使得社会主义市场经济运行的“碎片化、孤立化”现象愈发严重，资源浪费、生态环境系统性循环成效差等问题日益突出。

（二）产业发展与能源分布对称度失衡问题日益凸显

新中国成立以来，中国的工业化进程实现了突飞猛进的发展，全国工业化布局由集中走向分散，由区域集聚走向不同区域逐渐根据优势发展适宜工业，全国工业分布出现百花齐放的朝阳态势，对未来工业布局及社会主义市场经济的发展具有重要意义。但是，工业层面的产业布局却出现了与能源生态分布的脱节，就目前的认知及现状而言，中国多数能源和矿产多分布在中西部地区，改革开放以来制造加工业等却向东部沿海地区集聚，造成工业生产与能源、原材料产地脱节，开采、加工与生产断裂[5]。在拥有资源丰厚的地区工业体系反而走向衰落;在产业分布集聚的东部地区虽具有极强的技术设备及人力生源，却无法匹配到丰厚的自然资源，造成资源分布与产业发展对称度失衡的现象，导致整体经济效益、价值效率无法实现最优化配比。同时增加了交通运输压力及其他风险，使产业发展成本成倍增加，区域价值创造及经济发展不平衡现象日益凸显。

（三）老少边穷等特殊区域及乡村经济发展依旧滞后

党的十九大报告提出了“实施区域协调发展战略。加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局”。特殊类型地区振兴发展成为中国区域协调发展战略的重要内容，纳入中央政府及地方政府的工作框架[6]。由此可以看出，中国社会主义市场经济的发展不能通过局部经济增长实现持续性的发展，还需在增长中找到区域协同统筹发展的路径。中国因自然环境、历史遗留问题以及社会经济基础等各类因素的影响，导致我国形成了包括民族地区、革命老区、边境地区、贫困山区等许多特殊区域。这些特殊区域的自然生态环境脆弱、资源开发能力低下、人才储备不足等情况依然突出，同时区域之间在空间上往往交错叠加，经济协调整合发展难度大。在“十四五”时期，这些欠发达区域面临的政治、经济、生态环境、资源协调等问题依旧十分突出，依然是区域协调发展、优势互补战略中的解决“难点”。同时，这些区域涵盖占比较重的乡村村落，集中连片贫困的问题依旧突出，脱贫攻坚任务艰巨。

（四）南北方区域经济发展差异分化现象日益严重

经过国家及市场经济各生产要素的市场配置，东西部差距在逐渐减小，西部区域经济发展有所提速，但也出现了一些新问题、新现象。相比较东西部差距，由于中国工业化进程过早停滞甚至衰退，南北区域经济发展差异分化现象却日趋明显。从近些年的发展态势来看，整体呈现出北方地区除北京及周边区域外，东北、西北、华北区域经济发展降速，相比而言，中南、西南、东南沿海省份发展势头较好，长三角、珠三角、以成都为中心的西南地带经济发展成效显著，成功实现了转型升级，以科技为引领由中低端产业向中高端升級，同时人才流入也持续呈现增高态势，创新动力较充足、新经济模式快速增长。以湖北省十堰市为例，作为相对规模较小的南方城市，近年来生态文明建设、旅游产业发展、综合实力等都实现较高进步，生态经济转型升级获得较大成功。而北方城市，尤其是东北及华北等省份区域经济发展增速明显下降，与东部地区经济差异相比呈现出扩大趋势。南北经济差异分化的加速，既不利于区域协调发展战略的落地实施，也加剧了南北方区域格局的大变革。

（五）东中西区域发展相对提速，东北区域经济发展降速

2019年底，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平发表文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》，其中专门提到东北作为老工业基地，在全国的军事地位非常重要，要提振东北经济，助力东北全方位振兴。从文章及近年东北发展趋势及经济转型的效率来看，东北地区相对于东中西其他区域经济而言，出现了创新能力不足、工业发展停滞、其他产业发展延缓、生态环境及资源破坏严重等问题，区域经济发展普遍落后于其他省份。新中国成立以来，东北区域作为工业发展集聚地，多数为重工业、农业等产业集聚，区域内产业同质化较高，常年的资源过度利用，造成大气、土壤、水资源污染浪费严重，生态环境压力巨大。改革开放以后，国家大力发展东部沿海地区经济，政策的相对倾斜也促使东部地区成为技术能力先进、人才资源集聚的区域，吸引劳动力及科技企业的入驻，从侧面导致计划经济体制下传统的工业生产模式无法再适应市场日新月异的需求变化，东北区域经济发展开始明显走下坡路[7]。此外，21世纪初，中央提出西部大开发、中部崛起等战略决策，也促使东中西三大板块区域经济实现了一定程度发展，更凸显出东北经济滞后状态。

（六）城市群都市圈发展不平衡，城乡一体化进程受阻碍

随着我国城市化发展进程的加速以及现代城市化发展理念的进一步贯彻落实，中国区域经济发展逐渐形成了以中心城市为核心的诸多城市群，城市群已经成为经济发展最具活力和最具潜力的区域，未来我国将形成以城市群为主体形态的经济发展新趋势。但是，结合现实情况来看，作为我国城镇化主体形态的城市群内部却面临各自为政、重复建设、过度集聚、大而散、“城市病”等诸多难题，城市群都市圈之间也存在发展不平衡不充分的问题，例如东部沿海地区以上海为中心的长三角经济群、以广东为中心的珠三角城市圈始终保持龙头发展态势，形成中国经济核心区域，而中西部及东北地区城市群尚处于发育期或还未成型。此外，城乡一体化发展也差强人意，出现了“强城弱乡”的现象，乡村被大量闲置甚至形成“空心村”，劳动力大量向城镇涌入，村落衰败，进一步加重了乡村地区的功能退化和空间萎缩。从区域经济长远发展及全国城乡一体化、美丽乡村建设而言，这些问题的出现都不利于区域协调优势互补的高质量经济发展。

三、高质量发展视角下区域经济优化布局创新思考

中国区域经济发展布局事关国家经济可持续、高速增长，是国家社会主义市场经济发展的重要中枢力量，更是打造经济繁荣圈的基础支撑。“十四五”期间，更应把握国家政策及发展机遇，充分认识协调发展区域经济的重要性及需求度，针对出现的系统性、复杂性问题进行宏观及微观分析，并在问题基础上，积极探索更加有效地的区域联动、协调发展的创新体制及机制，从政策、产业结构、经济布局、交通联动等多环节下功夫，促进区域经济布局的生态化、常态化、规范化、法治化、集约高效化建设。

（一）充分发挥区域政策及制度优势，完善主体功能区

面对“行政区经济”问题，中央及地方政府应积极发挥政策及制度优势，并尝试开放性地域边界的方式方法，打破行政壁垒，加强区域间整体协调、协同能力，同时继续强化市场资源配置的动力系统，破除长期行政体制对区域经济联动的不利影响。首先，给予政策上的升级调整，进一步强调经济全球化背景下经济孤立发展的弊端，提升区域之间的开放度，进一步减少地方政府对经济的过度干预，放权简政，激活区域联动的热情。其次，从制度建设上下功夫，进行具有基础性、创新性的制度改革，经济政策上应鼓励地域上相互开放和良性竞争，资源配置上利用制度优势形成全国统一开放竞争有序的商品和要素市场，进一步加强跨省际的投融资制度、土地空间规划管理制度、财税管理兼容制度、社会保险全国范围统筹等实质性进展，从法律层面起到保护作用[8]。第三，貫彻落实中共中央、国务院印发的《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》，继续依规依法推进主体功能区建设，确保国家战略规划格局在基层得到精准落地，多措并行建立健全的“多规合一”的空间规划体系。

（二）加快产业结构及基础优化调整，提升产业价值链

区域发展过程中产业结构布局与能源生态分布不平衡问题已日益突出，对自然环境的影响也刻不容缓。面对这种双重不平衡性以及产业发展的资源承载能力问题，必须迫切采取有效应对措施改变产业布局与资源浪费及污染态势。具体措施及有效改善路径：第一，大力发展生态经济，重点抓低碳产业，通过整体布局、分层分类推进的办法优化区域、不同经济圈、开发区的产业布局，调整产业结构，创新产业发展路径，突出发展高科技产业、能耗资源低的产业、现代化制造业、新能源产业等。第二，全面加强基础设施建设，推动公共服务功能的进一步细化，营造产业优化发展的现代化公共空间，持续改善自然生态环境，进一步吸引产业集聚，带动经济增长，形成良性循环。第三，提升产业链价值，形成健全互赢互助的上中下游产业链，同时加强供应链现代化水平，依据价格机制、需求机制、管理机制等不同类型，实施差异化策略，精准推进产业链供应链整体效能最大化，促进产业分工与转移战略部署推进。

（三）构建特殊区域振兴发展扶持体系，实现持久脱贫

推动特殊类型地区振兴发展，是加快构建优势互补高质量发展的区域经济格局的重要一环，需要继续完善相关政策及区域建设、生态保护、经济扶持、人才引进等，才能从根本上解决区域发展不充分不协调的问题，加快推进欠发达地区、革命老区、民族地区、边境地区、生态退化地区、资源型地区和老工业城市等特殊类型地区经济振兴发展，实现全国经济的再提速[9]。首先，党中央、国务院完善顶层政策设计，加重对特殊区域经济振兴的政策倾斜，构建具有指导意义、实践价值的振兴发展扶持计划，促进特殊区域的转型升级发展，挖掘接续替代产业，促进区域经济收入来源的多元化，形成点支撑、多业并举、多元发展新格局。第二，加大脱贫攻坚力度，从根本上解决贫困地区、贫困人口生产力输出问题，利用当地自然、地理、人力、文化等先天优势，挖掘自身创造力和自信心，继续加大专项扶持、对口帮扶、奖励、补偿等支持政策，后期开展脱贫工作的预警监测试点工作，防范返贫现象的出现，巩固脱贫攻坚成效。

（四）推动形成优势互补高质量发展的区域经济新布局

2015年，习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话鲜明提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。新发展理念对破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势具有重大指导意义。区域经济是国民经济的缩影，更应贯彻学习领悟新发展理念，在创新、绿色、开放等基础上，走合理分工、优化发展的路子，完善空间治理，拓展经济活动空间，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。首先，解决北方地区“铁锈化”问题，利用政策红利创新北方地区经济发展动力，激活北方地区经济发展新活力，有效落实全面振兴东北战略，加快京津冀一体化发展，并带动扩展周边区域经济水平提升，利用新媒体、高科技等新兴手段，建立更开放的现代化市场，为北方地区转型发展提供更大机遇。其次，建立与南方的市场联动关系，重新确定新型经济循环关系，塑造新的价值链，形成南北方共同发展、优势互补、齐头并进的经济新格局。第三，加强对南方经济增长的质量要求，紧抓创新驱动和改革开放两个轮子，全面提高经济整体竞争力，为现代化经济体系建设贡献力量。

（五）建立正向调控多层高效的区域协调发展创新机制

东北老牌工业基地作为为新中国经济发展贡献较大的区域，面对区域经济发展的新形势，必须采取果断措施，适应新的发展趋势，创新探索新的战略举措，推动自身经济发展的全面振兴。同时，区域间协调、联动发展也是实现区域经济发展质量提升的重要路径。首先，建立正向调控的协调合作新机制，坚定不移地实施“四大板块”和“三个支撑带”战略组合建设，充分拓展经济活动空间，重塑经济地理布局，加强区域之间资源、人口、生产要素的高效流通，重点推进“京津冀协同发展”战略和“长江经济带”建设战略。加强省域交界合作，通过交通产业带、公共服务、人文共识一体化等实践路径，逐渐形成全新的合作机制，打破行政壁垒，持续探索建立统一规划、统筹管理、合作共赢、利益互享的创新发展新机制[10]。此外，规避同质化竞争，形成区域间产业多层发展与合作互补，构建特色化差异化合作格局。

（六）经济人口同步集聚协调推进做强做大经济集聚区

2019年底，中央经济工作会议召开，专门强调了近年来中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势比较明显。要实现高质量发展的目标，必须要客观认识中心城市及城市群作为经济聚集区的强大生命力及增长极特性，继续增强中心城市及城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，完善中心城市的空间治理体系建设，实现基本公共服务均等化，完善土地、户籍、转移支付等配套政策，在人口稳定扩容的基础上加强经济的开放性、创新性，大力發展数字经济，坚持扩大内需，充分挖掘主体经济集聚区的消费潜力[11]。持续推进老旧小区改造，进一步改善民生生活，提升城市生产生活质量。同时，加大力度推动城乡一体化建设，落实乡村振兴发展战略，实现职能、产业、交通运输、资源、定位、发展方面向乡村地区持续投入，缩小城乡差距，积极推进大区域都市圈城市圈的综合开发，做强做大经济集聚区，打造世界级创新平台和增长极。

参考文献：

[1] 肖金成.“十四五”时期区域经济高质量发展的若干建议[J].区域经济评论，2019，（6）：13-17.

[2] 陈耀.新时代我国区域协调发展战略若干思考[J].企业经济，2018，（37）：11-19.

[3] 高国力.推动适应高质量发展要求的区域经济布局研究[J].区域经济评论，2020，（4）：38-44.

[4] 樊杰.我国“十四五”时期高质量发展的国土空间治理与区域经济布局[J].中国科学院院刊，2020，（7）：796-805.

[5] 蔡之兵.构建优势互补高质量发展区域经济布局之省思——以系统论为视角[J].河北学刊，2020，（4）：147-154.

[6] 习近平：推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局[J].中国注册会计师，2020，（1）：5-6.

[7] 安虎森，肖欢.我国区域经济理论形成与演进[J].南京社会科学，2015，（9）：23-30.

[8] 刘志彪.建设优势互补高质量发展的区域经济布局[J].南京社会科学，2019，（10）：18-26.

[9] 王保忠，何炼成，李忠民.低碳经济背景下区域产业布局优化问题研究[J].经济纵横，2013，（3）：100-104.

[10] 高国力.推动适应高质量发展要求的区域经济布局研究[J].区域经济评论，2020，（4）：38-44.

[11] 刘应杰.中国区域发展新格局的四个问题思考[J].区域经济评论，2020，（3）：14-17.