土地整治管理中的土地规划利用研究

刘忠仁

摘要：土地整治管理是以改善生产、生活条件及生态环境为目标，通过提升土地集约利用率、避免土地资源浪费及过度消耗并采取行政、经济及法律等手段对田、水、路、林、村进行综合整治的过程。土地规划利用是土地整治管理各项措施落地、落实的指导方案，可为土地整治管理提供决策支持。基于此，文章以土地规划利用价值为切入点，简要分析土地整治管理中土地规划利用问题，重点从审批、宣传、耕地资源保护、执行、跟踪监测及机制完善六个层面探究土地整治管理中土地规划利用问题解决对策。

关键词：土地整治管理;土地规划利用;问题;解决对策

土地是人们赖以生存的物质条件，也是社会各个领域发展的基本保障。我国国土辽阔，但人口基础较大，人均土地占有量偏低，在土地资源有限、土地供需矛盾日益凸显的当代社会语境下，以完善、科学的土地规划利用提升土地集约使用率、严厉打击土地资源浪费及过度使用行为、提高公众正确利用土地的意识，对于提高土地整治管理水平、促进社会和谐稳定具有重要意义。为此，需要在把握土地整治管理中土地规划利用作用及核心内容的基础上围绕其现存问题进行针对性、精准化改进，保证土地规划利用与土地整治管理协同推进，最大程度上提升我国土地供给量，保证社会各个领域发展的用地需求。

一、土地整治管理中土地规划利用的价值

土地整治管理中的土地规划是指结合区域当下及未来社会、经济发展需求，以可持续发展观、科学发展观等为指导，对区域内土地用途划分、土地利用等进行的合理安排。土地规划利用的根本目标在于解决区域经济发展中的土地问题，最大程度上提升土地集约利用率，保证国家土地规划利用与土地整治转向规划齐头并进，共同提高土地产出率、改善生产及生活条件与生态环境[1]。

总体来看，土地规划利用是土地整治管理措施，如行政、经济及法律措施、工程建设措施、综合整治措施、资源开发措施等的指导方案之一，不仅可以恢复被破坏、荒废土地的利用功能，还可以规范城乡建设用地活动，切实解决城乡发展进程中浪费或过度消耗土地资源的问题，缓解土地供需矛盾，可以扩大土地整治管理的经济效益、社会效益与生态效益。

二、土地整治管理中土地规划利用现存问题

当前我国土地整治管理中土地规划利用实行的是由国家统筹领导，由省、市、县、乡镇协同配合的五级规划制度，虽然制度体系较为完善，但各层级配合之间存在较为明显的规划交叉、协同性不足问题，弱化了土地规划利用的权威性。同时，土地规划利用行政及市场经济手段局限性较大，在行政管理中土地规划利用准備工作不足，决策主观性及随意性较大。在市场经济管理中土地规划利用的资本化、市场化管理能力薄弱，土地权属确权登记困难，土地资源市场流通受阻，加之农民难以获得相应的征地补偿及土地收益，导致土地规划利用实施缺乏保障。此外，土地规划利用民主监督意识淡薄，在实际的土地整治管理中未能邀请群众参与听证会或相关会议，无法对土地规划利用执行行为进行有效监管。另外，土地产权制度尚不完善，土地权属划分前实地勘察工作不到位，产权认定难度较大，再加上部分人员责任意识不足、专业技能偏低，很容易诱发土地经济纠纷，影响社会的稳定和谐。最后，土地规划利用中对土地的开发及用途确定科学性、合理性偏低，部分工程建设与区域经济发展需求脱节，存在土地浪费问题。

综合来看，土地整治管理中土地规划利用问题体现在权威性不足、行政及市场经济手段局限性较大、未发挥民主监督作用、产权认定不清晰、实施主体执行力不足五个方面。

三、土地整治管理中土地规划利用问题解决对策

基于对土地整治管理中土地规划利用价值与现存问题分析，建议采取以下措施提升土地规划利用科学性、合理性与精准性。

（一）扎实推进土地规划利用审批法制化建设

提升土地规划利用权威性的有效方式便是将土地规划利用纳入到法律法规体系内，以法律手段及其强制性约束执行作用保证各层级贯彻落实国土规划、土地整治专项规划，进而从源头上消除实施执行力不足、实践操作偏差等问题[2]。为此，建议推进土地规划利用审批规划法制化建设，建立完善的法制化审批机制、完善评价标准，保证国有土地增建、扩建项目用地踏查报批、地基管理等各项工作有法可依、违法必究、执法必严，在保证公平、公正、公开审批的基础上督促区域内建设用地开发及利用严格依照相应法律程序、规范条例合法、合规开展。

（二）以加大宣传力度提升公众土地利用意识

土地规划利用行政手段发挥作用不能仅仅依靠强制性监管及刚性约束，还需要激发土地市场主体合理、科学、集约、节约利用土地的意识。为此，需要加大宣传力度，使群众了解国土规划、土地开发及利用政策与方针，深入认知土地规划利用的重要价值，自觉参与到土地规划利用中并主动配合相关部门的土地勘察、土地权属确权等工作，以此在土地规划利用上形成合力，充分发挥行政管理与群众参与的作用，切实解决土地规划利用中行政手段滞后问题。

（三）积极实行耕地资源保护精细化管理模式

农村耕地资源保护是土地整治管理中土地规划利用的重要组成部分。耕地是农民收入的主要来源，也是农业农村发展的物质基础，土地规划利用切忌以牺牲耕地资源为土地开发方式，而是要强化基本农田保护工作，根据新农村建设基本要求、农村未来产业结构升级需求建立基本农田保护规划、工业用地开发规划等，将优质良田、重要农田等纳入到基本农田保护规划中，严厉制止破坏、侵占农田的行为。同时，同步部署工业用地开发，以土地复垦为主要方式，对受到生产建设、自然灾害破坏的土地恢复其使用功能，当土地承载力、生态环境达到开发标准后将其转化为工业用地，以此改善农村产业结构，促进农村经济可持续发展。

（四）提升土地规划利用实施主体的执行能力

在土地资源市场化管理的新形势下，土地规划利用需契合土地市场稳定运转需求，协同发挥市场及政府作用，处理好政府与市场之间的关系。首先需从土地规划利用管理体制改革入手，明确界定政府及相关部门的职责范围，制定相应的土地资源调配及宏观调控机制，适当降低政府对土地市场的干预程度[3];其次，土地规划相关利用人员需自觉学习相关法律法规、政策文件、指导方针，了解土地规划利用实施程序与关键环节，明确自身执行主体角并提升自身执行能力;最后，在网络内公开土地规划利用实施成效、进程等信心，发挥民主监督作用，确保土地规划利用按照国家指示实施。

（五）跟踪监测土地规划利用执行情况

监督检查区域内土地执行情况是土地整治管理中土地规划利用的关键环节之一。相关工作人员可以借助先进技术手段，如3S技术、无人机航拍技术、遥感技术等实时获取土地规划利用执行相关信息，了解建设用地规模、用途及规划利用目的，为规划方案制定及具体管理措施落实提供完善、可靠的依据。同时，信息化技术支持各层级之间的土地规划利用信息共建共享，可为多部门协同配合注入活力，在实际的土地规划利用中对土地开发、生态环境、生产生活活动等进行严密观测，了解土地规划利用对现有土地资源、生态环境的影响程度，对相关开发活动进行约束与管制，可以保证国土规划、土地整治专项规划落地、落实。

（六）完善土地规划利用实施配套机制

为解决当前土地整治管理中土地规划利用产权认定不清晰及实施主体责任意识不足问题，需进一步完善与土地规划利用实施相配套的机制。其一为土地权属、確权、登记、发证工作机制，在地政管理、地籍调查及土地统计的基础上明确划分土地所有权，界定土地承包权及经营权;其二为土地规划利用评估机制，一方面考察相关实施执行主体工作落实情况、任务完成情况等，倒逼实施执行主体依法管理、有序实施。另一方面对现行土地规划进行评价，分析现行规划中存在的问题，并按照相应的程度、申报机制等对现行土地规划进行调整，保证其契合区域经济发展需求，可切实改善区域生产生活条件、生态环境。

结束语

土地整治管理中土地规划利用是各项管理措施落地落实的指导方案之一，对于提升区域土地集约利用率及产出率具有重要意义。当前土地规划利用问题包括五大方面，文章列举了六项可提升土地规划利用科学性与合理性的策略，在实际的土地整治管制、规划利用中需结合区域经济发展水平、用地需求等强化规划的实施执行力，在保证群众土地权益的基础上最大程度上发挥区域内土地的利用价值，为区域发展蓄势赋能。

参考文献

[1]程海军.土地规划利用中存在的问题研究[J].中国资源综合利用，2021，39（04）：99-101.

[2]袁玉勇.Gland在土地综合整治精细化管理中的应用[J].四川建材，2020，46（06）：57-58.

[3]黄晓芳.土地规划在城镇土地生态整治中的运用分析[J].四川水泥，2019，{4}（11）：127.