税收不确定性的形成、测度及其影响研究

李 华 宋 帅 刘金东

一、引言

遗憾的是，目前针对中国税收不确定性的理论和实证研究虽然已经出现，但对于税收不确定性的界定莫衷一是，主要可分为税收政策不确定性、税率不确定性、征管不确定性和税负波动等多个方面，对税收不确定性的影响也多局限于国际贸易和投资层面。在此背景下，如何清晰地界定和测度中国的税收不确定性程度，以及全面考察税收不确定性对微观决策和宏观经济带来的影响，就成为一个亟待解决的现实问题。甘行琼等对税收不确定性做了一个相近的文献综述，认为国内税收不确定性的研究相当匮乏，故而该文只是梳理了国外研究进展，以及提出对国内研究的思想启示(8)甘行琼、靳毓：《税收不确定性研究进展》，《经济学动态》2020年第6期。。虽然国内相关研究不够聚焦，但在数量上已然十分充足，因而，文献梳理应该兼顾中外两个方面，并以中文文献为主。在概念界定上，当前研究可划分为“税收政策不确定性”和“税收负担不确定性”两个方面，并以之作为贯穿整个文献综述的支柱性概念，对两类不确定性的测度方法做详尽的对比分析和成因梳理，对税收不确定性如何影响投资也并未局限于影响机制和渠道，而是从投资数量、投资结构和投资时机的决策形式上梳理不同的影响表现，指出了作用渠道和决策形式的一一对应。整体来看，国内对税收不确定性的影响研究较为充分，但在内涵层次界定、形成动因分析、测度方法选取以及微观层面影响等方面仍有较大的可拓展空间。

该研究的理论和现实意义在于：理论层面来看，在借鉴国内外研究的基础上全面构建了税收不确定性的分析框架，以税收政策不确定性和税收负担不确定性作为整个不确定性研究的支柱，界定了税收不确定性的内涵和成因，并系统总结了税收不确定性测度方法，进而详细研究了税收不确定性对微观决策和宏观经济的影响。现实层面来看，无论是税收政策不确定性还是税收负担不确定性都关乎中央或者地方政府行为，也会给企业决策和经济发展带来不必要的负面影响，未来如何规范政府行为，合理控制税收不确定性，将是本研究的现实意义所在。

二、税收不确定性的界定

税收不确定性最早源于亚当·斯密在《国富论》中提到的确实原则，要求每一位纳税人应负担的租税必须确定且不得任意改变，纳税人必须清楚地了解他们应当缴纳税收的方式、方法以及应负担的税额。Santiago等认为税收确定性旨在使纳税人和政府能够对未来税负有稳定的预期，而明确的法律框架、不断提高的纳税服务以及稳定的税收执法都是实现税收确定性的途径(9)Santiago D.D.S., Von Haldenwang C., Hentze, T., Monkam, N.,“Tax Certainty: Proposals for the Short Term and the Long Term”，Kiel Institute for the World, Economics Discussion Papers，2018.。从这个角度来看，税收的不确定性就是指税收政策变动、税收法律的模糊性和税收征管的不确定性所导致的纳税人无法对未来税负形成准确预期的状态(10)杨武、李升：《税收征管不确定性与外商直接投资：促进还是抑制》,《财贸经济》2019年第11期。。由此可见，税收的不确定性主要分为税收政策不确定性和税收负担不确定性两个方面。

由于税收政策不确定性程度不便于直接衡量，同时税收政策只是制度起点，开始有更多的研究者将研究对象从起点导向转为结果导向，围绕结果性的税收不确定性展开实证研究。Santiago等将其称之为税收负担不确定性，杨武和李升则将其归纳为税收征管不确定性，认为税收征管空间较大、执法裁量权过宽会造成结果性的税收不确定性，为了完成税收任务或者为了抵消经济波动带来的税源紧缩问题，税务机关会相机调整征管力度，从而带来纳税人不同年份之间税收负担的纵向不确定性。甘家武等将其称为“税负波动”，其本质也是税收负担不确定性(21)甘家武、龚旻、张鑫：《财政分权对税负波动的影响:基于地区间税收竞争的视角》，《云南财经大学学报》2017年第3期。。陆猛和吴国玖、贾先川和朱甜甜等学者的研究认为，税收政策不确定性和税收征管的可操作性都是造成税收负担不确定性的重要因素。与税收政策不确定性偏向于宏观不同，税收负担的不确定性则兼具有宏观和微观的二元性。已有学者如杨武和李升分别基于省级面板数据和国际面板数据实证研究宏观层面的税收负担不确定性问题(22)杨武、韩郦瑶、李升：《税收政策不确定性的影响因素：基于OECD成员国的实证分析》,《国际税收》2019年第11期。，也有学者是从微观企业层面进行了相关研究，如Devereux通过调查访谈研究了企业层面公司税的税收不确定性(23)Devereux M.,“Measuring Corporation Tax Uncertainty across Countries: Evidence form a Corss-country Survey”, Oxford University Centre for Taxation Working Paper, 2016.。

三、税收不确定性的成因

考虑到本文将税收不确定性划分为税收政策不确定性和税收负担不确定性，这一部分将分两种不确定性分别阐述相关的研究成果。

(一)税收政策不确定性的成因

税收政策不确定性的成因大多是适逢改革故而导致税制多变。从中央层面来看，中国税收立法讲求“宽打窄用”，造成税收没有被启用、暂时被减免的部分存在未来随时被激活的可能性，从而带来了政策不确定性。从地方层面来看，中国1994年“分税制”改革以后，地方政府纷纷出台地区性税收优惠政策招商引资，导致地区间税收政策环境多变(28)龚旻、甘家武、蔡娟：《税收政策不确定性与地区经济波动——基于中国市级面板数据的实证检验》，《云南财经大学学报》2018年第3期。。此外，由于中国经济社会不断发展，税收法律法规仍在不断调整和完善的过程中，时变性特征容易给纳税人带来纳税焦虑，同样会导致税收政策不确定性的形成(29)陆猛、吴国玖：《从税法不确定性视角探讨税收法定原则落实》,《税务研究》2017年第1期。。杨洪从税收立法的角度出发，认为税收不确定性的成因是多方面的，包括税收政策的不确定性、税法中溯及既往现象的存在、税法条款表述过于复杂抽象、一般和特别反避税条例存在冲突以及临时性条款的存在等(30)杨洪：《税收的不确定性及其法律应对》，《法商研究》2019年第2期。。税收政策的不确定性除了税制要素设计本身的复杂性和可变性，还有可能是一个新的税种或者一次新的税制调整实施节点的不确定性造成。刘璨等认为，政策实施节点的提前宣告能通过事前预期效应进而产生显著影响(31)刘璨、凌晨、邹红：《延迟退休政策宣告与城镇家庭储蓄率变动》，《财贸经济》2019年第4期。。而一旦一项税收政策落地时间存在不确定性，会让纳税人的预期模糊，如刘金东等针对房地产税的问卷调查显示，对于未来房地产税出台时机预期的不稳定性影响了城镇家庭户主对房地产税的职能认知和对多余住房的处理选择(32)刘金东、高凤勤、陶然：《房地产税的支付意愿与纳税能力分析——基于130个城市的家庭调查》，《税务研究》2019年第8期。。

(二)税收负担不确定性的成因

与税收政策不确定性不同，税收负担不确定性处于链条传导的最终端，故而成因较为多元化。一是税收政策的不确定性会传导到税收负担，导致税收负担的波动；二是由于执行层面的力度变化所导致的税收负担不确定性。执行层面所导致的不确定性，可以从经济周期、政治周期和税收竞争三个角度展开。

首先，经济周期视角的研究认为，税收征管力度的调控随经济周期而相机变动，表现出一定的规则性和周期性特征。牛其林通过分析经济周期内税收增幅与经济增幅曲线关系发现，税收政策随经济周期性波动呈现出相同态势的变化(37)牛其林：《我国税收随经济周期性变动的合理性分析》，《税务与经济》2010年第6期。。在经济周期内，政府将税收作为参与社会经济生活的一种手段，肯定税收调节的杠杆作用，在经济周期的不同阶段采取反周期的税收政策的安排，在保证宏观经济稳定的同时也造成税收不确定性(38)金春雨、王伟强：《我国财政政策效应与经济周期波动的关联性分析》，《西安交通大学学报(社会科学版)》2017年第3期。。贾俊雪认为，税收收入规模的规则性有助于稳定宏观经济和保证地方债务可持续性(39)贾俊雪：《中国税收收入规模变化的规则性、政策态势及其稳定效应》，《经济研究》2012年第11期。。石绍宾等认为，中央地方的税收共享机制将导致中央、地方税收政策周期相背离，中央税收政策是逆周期的，有助于经济平稳运行，而地方税收政策则是顺周期的，这意味着地方性税收政策会导致经济周期的波动扩大(40)石绍宾、尹振东、汤玉刚：《财政分权、融资约束与税收政策周期性》，《经济研究》2019年第9期。。同时，各微观主体在面对经济周期时所适用的税收政策也会发生相应的变化，范子英等发现这一变化主要体现在企业实际税率上，企业所得税实际税率具有从顺周期到逆周期转变的趋势，并且这一转变具有持久性(41)范子英、王倩：《宏观经济逆周期调节中的企业税负》，《税务研究》2019年第11期。。

除此以外，税收竞争也被认为是影响税收征管力度进而导致税收不确定性的原因之一。前已述及，在政治周期内官员将采取各种措施提高绩效，而地方各级政府以及同级政府任期内便会展开税收竞争以达到目的(49)吉黎：《官员变更与政策不确定性:一个综述》，《当代经济管理》2018年第8期。。甘家武等已经证实，由于“分税制”改革导致的横向税收竞争会影响税负波动水平。税收竞争无序化导致地方税收政策环境难以企稳，企业面临政策不确定风险会改变投资决策，侵蚀地区经济稳定增长的基础。同时，税收竞争会带来税收制度的变动，而税收制度的日益复杂化必然导致税收制度稳定性的降低,使市场主体对税收制度及政策的稳定预期被打破(50)梁红梅、杨莉：《我国政府间税收竞争的消极影响及其对策》，《生产力研究》2008年第9期。。如为了招商引资，有的地方使用违规的税收优惠政策，通过减免税或者税收返还的方式进行税收竞争(51)沈坤荣、付文林：《税收竞争、地区博弈及其增长绩效》，《经济研究》2006年第6期。(52)李涛、黄纯纯、周业安：《税收、税收竞争与中国经济增长》，《世界经济》2011年第4期。，这些都会加剧税收的不确定性。从内涵上来说，政治周期和税收竞争的本质都是假定税收征管行为受到地方政府的主观操控，征管操纵空间就成为国内研究税收负担不确定性的主要推定来源。遗憾的是，当前国内实证研究主要围绕税收不确定性的影响，而缺乏对税收不确定性成因的求证，这一研究空白亟待得到填补。

四、税收不确定性的测度

同上，这一部分我们也划分为税收政策不确定性的测度和税收负担不确定性的测度，分别梳理当前的研究进展。

(一)税收政策不确定性的测度方法

通常，目前学界对税收政策不确定性的测度主要分为两类：第一类是文本分析法，该方法测度了中国和美国的税收政策不确定性程度，其方法均源自于Baker等针对经济政策不确定性的研究思路。该方法通过主流媒体报道中关键字出现的频度作为标准以衡量税收政策的不确定性程度。不过，经济政策不确定性的文本测度能否照搬适用于税收领域仍然是一个值得探究的问题。税收政策过于零散，多个税种协调并进，而并不像宏观经济货币政策和财政政策那样存在一个较为聚焦的取向性，故而文本分析的主语很难界定。与此同时，税收政策近年来从口径上多以减税为导向，这造成新闻文本上即使可以挖掘出改革、试点相关的蕴含不确定性含义的字词，但实际上都是公共预期中的减税，方向上是确定的，这也不能被看作是不确定性的一部分。

在主流的文本分析法之外，第二类测度方法专门针对关税政策不确定性的研究，以普通关税税率与最惠国关税税率的比值或者差值作为不确定性指标(53)王璐航、首陈霄：《中国入世与出口增长：关于关税不确定性影响的再检验》，《经济学(季刊)》2019年第12期。，该处理方法的依据是关税税基固定，没有任何减免，故而税率就是关税的最核心要素，一般国家适用的关税税率都是在名义最低税率和名义最高税率之间取值，故而两者之间的差距衡量了关税税率的法定调整空间，空间越大，税收政策的不确定性也就越大。由于其他税种并不具备关税类似的特征，故而该方法的普适性较差。

(二)税收负担不确定性的测度方法

当前，衡量税收负担不确定性主要是以税收负担率的波动程度来表征。构建税收负担率波动指标一共有两种数理方法：

一种是非基于规则方程的标准差法，如景明禹使用的移动标准差方法，是用过去若干年税收负担率的标准差来衡量当前年度面临的税收不确定性程度(54)景明禹：《宏观税负波动性影响我国经济增长了吗》，《中国财政科学研究院工作论文》2020年。，这种方法的优点在于构造简单，基于过去年份的移动标准差不仅更加符合前瞻性税收负担概念(55)刘诗源、林志帆、冷志鹏：《税收激励提高企业创新水平了吗？——基于企业生命周期理论的检验》，《经济研究》2020年第6期。，还能在一定程度上克服因果倒置的内生性问题。其缺点也非常明显，任何因素带来的税负变动都将捕捉在内，这就容易让某些能够预见到的变动部分包含在指标之中，从而夸大了税收不确定性程度。

另一种是基于规则方程的条件方差法，通过构建规则方程来控制能够预见到的波动部分，求出不能被规则方程所解释的残差项条件方差作为税负不确定性指标，这一方法从构建思想上更能体现真正的税收不确定性。根据规则方程构建中是否考虑参数可变的差别，又可以将条件方差法划分为可变参数条件方差法和不变参数条件方差法。例如，杨武等构建税收征管规则方程，在方程回归基础上基于广义自回归条件异方差(GARCH)模型计算得到的条件方差作为税收负担不确定性指标，这属于典型的不变参数条件方差法。杨武和李升则是在税收征管规则方程回归基础上利用随机波动率和MCMC算法估计得到的条件方差作为税收负担不确定性指标，这属于可变参数条件方差法的一种。可变参数条件方差法和不变参数条件方差法的本质差别，在于是否允许规则方程中控制变量的系数可变，即是否控制了方程形式本身的不确定性。由于税收弹性系数等因素会随着经济社会发展而出现变化，故而以状态空间的形式允许税收征管规则方程中的参数可变更加符合现实的需要。两相比较，不变参数条件方差法可能会将方程形式本身的变化部分纳入到最终的条件方差，进而计入税收不确定性，从而产生高估的可能。

五、税收不确定性的影响

在全球格局变幻莫测的大环境冲击下，世界政治经济趋于不稳定，而税收作为政府参与经济的重要工具更是在所难免。在研究税收不确定性的影响时，国内外学者主要聚焦在对投资决策的影响上。本文将从微观决策和宏观经济两个方面梳理税收不确定性影响的相关研究进展。

(一)税收不确定性对微观决策的影响

前所述及均为税收不确定性对于企业产生的各种影响，通过文献比较我们可以发现，这种影响程度对不同地区、性质以及规模的企业而言也是存在差异的。

(二)税收不确定性对宏观经济的影响

六、总结

从全文的文献梳理来看，税收不确定性的影响在国外研究已然较为丰富，在国内的研究虽然分布较为零散，但直接和间接研究已经蔚然形成规模。对比来看，税收不确定性研究在国内仍然存在较大的研究空间。尤其是在中央税制改革频发、地方操控征管力度的语境下，对中国税收不确定性的深入研究有其现实迫切性。本文对国内税收不确定性研究有四点展望：

一是从研究对象来看，国内基于税收政策不确定性的研究过于强调政策制定方的文本分析而忽视了纳税人一方的税收感知视角。文本分析对于税收政策的适用性仍然存在较大疑问，未来应当致力于税收感知理论与税收政策不确定性的结合研究。与此同时，目前国内针对税收负担不确定性的研究虽然较为丰富，但没有有效区分宏观税收不确定性和微观税收不确定性，两者不能混为一谈，未来仍然有必要实证检验宏观和微观两个层面的税收负担不确定性有何区别以及两者之间有何内在关联性。

二是从研究工具来看，无论是无规则方程的标准差法还是基于规则方程的不变参数条件方差法都存在高估的嫌疑，未来的测度方法应该着重考虑可变参数条件方差法。当然，可变参数条件方差法需要较强的理论作为支撑，即各个因素边际影响(回归系数)的可变性是否能为纳税人准确感知和捕捉，如果该可变性也不在纳税人已知范围之内，将其纳入税收不确定性仍有必要。

三是从内在成因来看，当前对于税收负担不确定性成因的讨论已然较为丰富，集中形成了经济周期、政治周期、税收竞争三种观点。其中，政治周期说和税收竞争说都以税收征管力度可控为根本前提，故而未来应当从税收征管力度角度精确求证国内税收负担不确定性的来源。杨武和李升构建的规则方程之中纳入了产出缺口指标，也为我们控制经济周期因素前提下精确求证税收征管力度是否是税收负担不确定性来源提供了可行性参考。与此同时，基于“金税三期”工程试点推广和国地税合并事件的冲击也为我们提供了税收征管力度可控程度变化的准自然实验。

四是从影响逻辑来看，税收不确定性对纳税人决策的影响主要有实物期权理论、预防性储蓄理论、风险溢价理论三种理论观点，通过针对性的实证分析厘清国内税收不确定性的作用逻辑也应当是未来进一步研究的方向之一。应当明确的是，影响逻辑机制分析必须以微观层面研究作为首选，宏观层面缺乏作用机制的衡量指标，且宏观层面的影响必然是通过微观渠道实现，故而此处必须在有效界定研究层次的基础上做影响逻辑的精确求证。