生态文明时代农业空间规划内涵及发展趋势

付海英，常瑞甫，何 苗

（农业农村部规划设计研究院，北京 100125）

0 引 言

国土是生态文明建设的空间载体，进入生态文明新时代，国土空间规划的理论、方法和实践，要顺应新时代发展的要求而优化[1]。农业空间是国土空间的重要组成部分，以生态空间、农业空间为主导的非集中建设区是当前规划管理矛盾交织区域和自然资源汇聚区域，已成为生态文明时代国土空间规划改革的关键[2]。同时，农业是安天下、稳民心的基础性、战略性产业，是国民经济的基础，也是与自然最为密切的生态产业和生态文明建设的重要领域[3]，面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题，开展农业空间规划研究对于保障中国粮食安全和重要农产品供给、提高农业质量效益和竞争力、扎实推进生态文明建设具有重要的意义。先后有学者从国土空间规划视角，开展了非集中建设区的规划体系构建[4-5]、农业生产生活用地等规划用地分类体系构建和土地类型识别[6]、基于“双评价”的农业空间评价与布局优化[7-8]、乡村地区全域空间管控策略[9]、系统思维下农业空间规划逻辑[10]、美国约克县农业空间保护规划与管控[11]等农业空间相关的研究，但对生态文明时代农业空间发展趋势及规划策略的研究较少。本文拟在界定生态文明时代农业空间规划内涵的基础上，回顾既有相关规划实践，分析农业空间利用的发展趋势，并提出生态文明时代农业空间规划策略，以期为国土空间规划的编制提供思路借鉴。

1 生态文明时代农业空间规划内涵

1.1 农业空间

中国农业经历了内涵和外延不断丰富扩展的过程，供给产品由粮食向多种产品、多种功能扩展[12]，产业链条由种植、养殖环节向全产业链延伸[13]，作为农业发展载体的农业空间也随之变化。在农业仅指粮食种植时，农业空间仅限于耕地；当农业拓展到包含农林牧副渔的大农业时，农业空间相应拓展到耕地、园地、林地、牧草地、养殖水面等农用地，当农业拓展到全产业链和多功能时，农业空间不仅包括农用地，还会涉及一些承担农产品产前产后处理功能、农业生产辅助功能的城镇用地[14]和具有景观功能的生态用地。随着生态文明体制改革、主体功能区战略实施和国土空间规划体系构建的逐步推进，“农业空间”与“城镇空间”“生态空间”成为具有特定内涵的三大国土空间类别，自然资源部于2020年1月发布的《省级国土空间规划编制指南》（试行），将农业空间定义为“以农业生产、农村生活为主的功能空间”，具体到土地类型，本文认为农业空间包括耕地，园地，生态空间之外的草地、林地，农业设施建设用地等农业生产空间和村庄用地等农村生活空间。

1.2 农业空间规划

规划是对规划对象在一定区域一定时期内的发展进行的谋划和部署。钱慧等[10]从规划任务和规划内容的角度提出，农业空间规划是通过优化内部各类空间要素的组织方式，对内部的生产和生活资源进行合理、高效的配置，主要内容包括对耕地和基本农田的底线管控、农业生产空间布局优化和农村生活空间布局优化和品质提升。周侃等[8]认为基于资源环境承载力的农业生产空间评价是新时期国土空间规划中农业空间优化调整的前提。许景权等[15]从国家规划体系与国土空间规划体系的关系的角度认为，农业空间规划等相关专项规划处于被发展规划和国土空间规划“双重领导”的地位，其中发展规划是总遵循，国土空间总体规划在空间方面进行指导约束。本文认为生态文明时代农业空间规划的内涵为：在国土空间总体规划指导约束下，以实现农业空间的高质量生产、高品质生活和可持续利用为目标，以农业空间结构优化为主要内容，以综合考虑资源环境承载能力为前提，对一定时期内农业空间保护、利用、整治修复作出的统筹安排。

从农业空间规划与国土空间总体规划、农业农村发展规划的关系来看，国土空间总体规划在农业空间边界、永久基本农田保护红线、耕地保有量等方面对农业空间规划进行约束指导，农业农村发展规划为农业空间规划提供战略引导，而农业空间规划既要细化深化国土空间总体规划在对农业空间的管控要求，也要优化农业空间结构保障农业农村发展规划的落地实施，三者的关系见图1。

2 既有相关规划实践回顾

改革开放以来，中国国家层面的农业空间相关规划实践成果大致可以分为三类：一是以耕地保护为重点的农业空间保护相关规划；二是以农业区域分工为重点的农业空间利用相关规划；三是以农用地整治、农村建设用地整治、生态空间保护修复为重点的农村国土整治相关规划。

2.1 农业空间保护相关规划实践

原国土部门主导的土地利用总体规划的首要目标是对耕地实行特殊保护[16]，主要采用指标控制与土地用途分区相结合的模式对农用地特别是耕地进行严格保护，涉及耕地保护的约束性指标主要有耕地保有量、基本农田保护面积、建设占用耕地规模；土地用途分区主要有基本农田集中区、一般农业发展区、林业发展区、牧业发展区等。为增强粮食和重要农产品供给保障能力，2017年“中央一号”文件提出科学合理划定稻谷、小麦、玉米粮食生产功能区和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶等重要农产品生产保护区（简称“两区”）以及园艺产品、畜产品、水产品、林特产品等特色农产品优势区（简称“特优区”）。同年国务院发布《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》，提出以永久基本农田为基础，将“两区”细化落实到具体地块，以县为基础实行精准化管理。国家发展改革委、原农业部、国家林业局联合印发的《特色农产品优势区建设规划纲要（2017—2020年）》明确“特优区”主要在“两区”之外创建，“两区”内个别具备传统优势、地理标志认证、较强市场竞争力和全国知名度的区域特色产品，也可创建“特优区”。可见，既有农业空间保护相关规划以保护耕地的粮食和重要农产品生产功能为主，且从“农用地→耕地→永久基本农田→两区”逐步聚焦，形成了以永久基本农田特别是“两区”为重点的中国耕地保护的核心主体空间。农用地、耕地、永久基本农田、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区、特色农产品优势区的空间关系及耕地保护核心空间示意见图2。

2.2 农业空间利用相关规划实践

20世纪80年代初，在农产品供给全面短缺，以解决温饱为主阶段，以“因地制宜”布局农业、提升农业综合生产能力为重要目标，开展了农业综合区划研究。《全国农业综合区划》编制组以分析国情、总结历史、寻找对策、挖掘潜力为中心任务，通过评价自然地理环境条件对农业生产的适宜程度，将全国划分为10个一级农业区和38个二级农业区，指出各农业区的特点和条件、布局现状，指明发展方向和建设途径，并提出了合理利用与保护资源、调整结构、合理布局与建设商品基地、实施区域综合治理、改善生态环境与改变多灾低产面貌等方面的政策性意见和建议[17-18]。

20世纪90年代后半期，进入农产品供给总量基本平衡和结构性、地区性相对过剩阶段，农业生产目标由过去的单纯追求农产品数量转向在保证一定数量基础上追求品质、效益和安全[19]，在此阶段以提升农业规模效益和竞争力为重要目标，开始了农产品优势区域布局研究。刘江[20]针对一些地方封闭式农业结构调整导致区域结构雷同等现象，坚持比较优势原则，提出了八大农业区的功能定位和发展重点以及 9种主要农产品的区域布局。原农业部坚持按比较优势、按市场需求布局原则，编制了优势农产品区域布局规划，把优势农产品、大宗农产品生产集中布局到优势产区，以促进农业结构战略性调整和提升中国农产品的国际竞争力[21]。

进入21世纪，中国农业发展取得巨大成就的同时，面临着水土资源日益趋紧、农业面源污染加重、农业生态系统退化等挑战，迫切需要转变农业发展方式，大力推动农业可持续发展[22]。原农业部等八部委联合印发的《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》按照保护与治理并重的思路，将全国划分为生产优先、兼顾生态的优化发展区，保护与发展并重的适度发展区和生态优先、限制开发的保护发展区，并确定了不同区域的农业可持续发展方向和重点。为防控畜禽规模养殖污染，原环境保护部、原农业部印发《畜禽养殖禁养区划定技术指南》（2016年），要求各地科学划定禁养区范围，促进环境保护和畜牧业协调发展。为促进水产养殖业健康持续发展，保护水域滩涂生态环境，原农业部印发《养殖水域滩涂规划编制工作规范》（2016年），要求科学划定水产禁止养殖区、限制养殖区和养殖区。

可见，不同发展阶段的农业空间利用相关规划实践很好地解决了当时农业发展迫切需要解决的空间问题。在农产品供给全面短缺阶段，农业综合区划等成果因地制宜的提出不同区域的农业发展方向，实现农业空间资源的合理利用；在农产品供给出现结构性、地区性相对过剩阶段，中国生产力布局和优势农产品区域布局规划等成果提出特色农产品、大宗农产品的优势产区，推进农业空间资源的高效利用；进入推进农业可持续发展阶段，农业可持续发展规划、畜禽养殖禁养区划定、养殖水域滩涂规划等成果从保护与发展、生产与生态关系的角度提出不同区域的农业发展方向和重点，推进区域农业可持续发展（表1）。

表1 不同农业发展阶段农业区域布局主要成果特征比较Table 1 Comparison of the characters of main plans related agriculture regional division in different stages of agricultural development

2.3 农业空间整治相关规划实践

农业空间整治的内容不断丰富、功能不断拓展[23]，从整治主要内容来看，主要包括农用地整治、农村建设用地整治和农业空间生态修复。其中：农用地整治是以巩固和提升粮食综合生产能力为主要导向，在以农用地为主的区域，通过实施系列工程增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境的活动[24]，如《全国土地整治规划（2016—2020年）》《全国高标准农田建设规划（2011—2020年）》《耕地质量保护与提升行动方案》（2015年）《东北黑土地保护规划纲要（2017—2030年）》等；农村建设用地整治是针对农村地区散乱、废弃、闲置和低效利用的建设用地进行调整改造，优化农村居民点空间布局、促进土地集约节约利用、建设美丽乡村的有效手段[25]，如《全国土地整治规划（2016—2020年）》提出围绕美丽乡村建设规范开展农村建设用地整理，包括优化村庄布局、“空心村”和“危旧房”整治改造、分散零星居民点的合并整理、传统村落保护性整治等任务；农业空间生态修复以维护乡村生态系统的稳定性为主要导向，对农业空间开发利用中产生的“负外部性”进行处置，如《农业部关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》（2015年）、《重点流域农业面源污染综合治理示范工程建设规划（2016—2020年）》、《农村人居环境整治三年行动方案》以及以小流域为单元的坡耕地集中区和石漠化地区的水土流失综合治理等[26]。

回顾中国农业空间相关规划实践，取得了丰富的成果，但大部分规划是基于部门工作重点，或聚焦于农业空间的某一项活动，如耕地保护、功能区、优势区、土地整治、农业面源污染防控、人居环境整治等，或聚焦于农业空间的某一项要素，如耕地、滩涂水面等，不同规划的数据基础、目标导向不同，缺乏对农业空间各类活动、各项要素的系统协调和统筹安排，易导致空间保护低效、空间利用无序、生态环境本身的系统性被破坏等问题。

3 生态文明时代农业空间发展趋势

进入生态文明时代，中国致力于以山水林田湖草生命共同体为理论基础，以民生福祉为导向，推进社会经济绿色发展、循环发展、低碳发展，促进人与自然和谐共生[27]，作为农业农村发展的空间载体，农业空间在生态文明建设进程中呈现出以下发展趋势。

3.1 农业空间发展功能的复合化

农业空间除了具有供给工业原料、提供田园观光与休闲体验场所的经济功能以外，还具有保障粮食和重要农产品供给、保障城乡居民就业、传承农耕文化等社会功能，也具有保护水土资源和生物多样性、提供绿地与维持生态平衡等生态功能。不同地区的资源禀赋、区位条件、社会经济、生态环境等因素不同，其农业空间主要功能也不同[28-29]，形成以一种功能为主导、其他功能为拓展的复合化发展形态。近年来，各地在实现农业空间主要功能的前提下，重视经济、社会、生态功能的复合利用，促进农业与文化、教育、旅游、康养等产业跨界融合，发展共享农业、体验农业、观光农业、创意农业等新业态，已成为提高农业空间利用综合效益的重要实现形式。据统计，2019年中国休闲农业和乡村旅游收入超过8 500亿元，年均增速9.8%，直接带动1 200万农村劳动力就业增收[30]。

3.2 农业空间发展需求的优质化

在城乡居民消费结构升级的需求引致下，农业空间发展需求的优质化趋势日渐显现。一方面农业空间利用要满足农业高质量发展的需求，城乡居民对农产品不仅有“有没有”的数量上的需求，还有多层次、多样化、个性化、优质安全的“好不好”的质量上的需求[31]，人们从过去的“盼温饱”“求生存”发展为现在的“盼环保”“求生态”。截至2020年底，全国绿色有机地标农产品总数超过5万个，比“十二五”末增长了72%[32]；另一方面，农业空间利用要满足高品质生活的需求，农村生活不仅需要满足“生存机会”的衣食住行空间，还需要满足“生活品质”的教育、医疗、养老、休闲空间和满足“生命价值”需要的自主创造、社会交往、文化艺术空间[33]。在有限的农业空间内，空间结构需适应消费结构的升级，以满足人民日益增长的美好生活需要。

3.3 农业空间发展模式的绿色化

在中国农业资源环境压力趋紧和优质农产品供需失衡的双重压力下，靠拼资源消耗、拼农资投入、拼生态环境的粗放经营模式难以为继，推进农业绿色发展已经成为社会共识，绿色化也成为农业空间发展模式的必然选择。以资源环境承载力作为发展的基本前提，协同资源、安全、健康、产业、环境多重目标，通过农业布局绿色化、农业资源利用绿色化、农业生产手段绿色化、农业产业链接绿色化等绿色经济模式，实现资源节约、环境友好、生态保育和质量高效[34-35]。2012—2018年中国农业绿色发展指数从73.46提升至76.12，在农业资源节约与保育、生态环境安全、绿色产品供给等方面均有不同程度改善[36]。

3.4 农业空间发展手段的数字化

数字化为农业农村发展带来了巨大变革，数字基础设施与服务不断向农村延伸，数字技术逐步渗入农业生产、农业经营、农业综合信息服务、乡村治理等多个领域和市场、政府部门、企业、农户等各个环节，正在重塑着人与人之间、人与物之间、物与物之间的时空关系以及生产关系、社会关系。人与万物皆为数字化生态系统中的网络节点或单元，形成了一种万物互联的“新生态文明”特征[1]，从农业生产效率的提升、发展新机遇的创造、公共服务的全方位优化配置等方面实现革新[37]，促使农业生产和农村生活发生根本性变革。根据农业农村部市场与信息化司和农业农村部信息中心发布的 2020年全国县域数字农业农村发展水平评价报告，2019年全国县域数字农业农村发展总体水平达36.0%，较上年提升3个百分点，农业生产数字化水平达23.8%，全国县域农产品网络零售额30 961.6亿元，同比增长23.5%，占农产品交易总额的10.0%。

3.5 农业空间发展路径的融合化

农业空间发展路径的融合化主要体现在产业融合、城乡融合两个方面。农村一二三产业融合以产业链延伸、产业范围拓展、产业功能转型为表征，通过形成新技术、新业态、新商业模式带动资源、要素、技术、市场需求在农村的整合集成和优化重组，在实践中逐渐形成了农业内部融合、产业链延伸、功能拓展、新技术渗透、产城融合等 5种具有中国特色的产业融合模式[38]。2013—2018年，中国农村一二三产业融合度呈现上升趋势，融合度在五年内增加了7.28%[39]，但融合水平总体还存在很大的提升空间。同时，中国农业、农村和农民发展与工业、城市、市民之间的边界日益模糊、相互渗透逐步加速[40]，全国土地、劳动力、资本、技术等生产要素快速流动，并发生要素重组和空间重构，导致农业地域功能的转型，城乡融合发展已成为现代农业空间分异的内在动力[41-42]。

4 生态文明时代农业空间规划策略

遵循生态文明建设的总要求，应对农业空间发展趋势，提出生态文明时代农业空间规划策略（图3）：以生命共同体理念为指引优化农业空间系统结构，即在分析规划底线的基础上，面向民生福祉需求，分析确定规划目标任务，并坚持主体功能原则优化区域布局、坚持绿色经济模式优化产业布局和坚持融合发展理念布局平台载体，同时注重利用数字信息技术提高规划和管理效率。

4.1 坚持生命共同体理念优化农业空间系统结构

农业空间是山水林田湖草生命共同体的有机组成部分，必须站在生命共同体的高度，考虑农业空间的开发利用对其他资源和整个生态系统的影响，处理好人与自然、局部与整体、发展与保护的关系，以农业农村发展与生态环境保护良性循环为核心要义，以自然系统内部各要素和谐共生、人与自然和谐共生为目标导向，统筹考虑城乡之间、区域之间、人口-自然资源-产业之间的关系，统筹谋划农业空间的保护、利用和整治修复活动，优化农业空间系统结构和系统功能。

4.2 坚持人与自然和谐共生原则分析规划底线

建立人与自然全面和谐共生和协调发展的关系，规划中要守住生态与发展两条底线。一方面要分析资源环境承载能力守住生态底线，以尊重自然、顺应自然、保护自然的理念为指导开展资源环境承载能力和农业适宜性评价，特别是加强水土平衡、草畜平衡、种养平衡分析，按照以水定地、以草定畜、农牧循环的原则确定耕地承载规模、草原载畜量、农区载畜量、水产养殖规模等，把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的最大限度内，使农业发展规模与资源环境承载力相匹配，降低对自然生态系统的影响，以生态环境高水平保护夯实农业高质量发展的基础。另一方面要分析保障粮食安全和重要农产品供给，巩固脱贫攻坚成果所需要的经济发展水平即发展底线，以保供给、促增收为导向预测农业空间的基本需求。只有基本需求得到保障，生态底线才守得住、守得有意义。总体上，农业空间规划要以生态底线作为科学基础和约束条件，以满足发展底线为首要任务，因势利导地处理好人与自然的关系，构建自然生态系统和社会经济系统交互耦合的农业空间格局。

4.3 坚持民生福祉导向分析规划目标任务

农业空间发展需求的优质化，是人们对美好生活的向往在农业空间发展需求上的体现。规划应积极响应人们对优质安全农产品、高品质生活、良好生态环境的期待，构建由基于大食物观的整个农业空间资源、实行特殊保护的永久基本农田、基于供给保障的“两区”、基于多样性保障和竞争优势的“特优区”等构成的全要素农业空间分级保护体系，实现农业空间既保障农产品供给也保障农民增收、农产品保供给既保数量也保多样还保质量；构建以功能分区为面、以全产业链布局为线、以平台载体布局为点的以点联线、以点带面的农业空间高效利用体系，实现农业空间有序利用、高质高效利用；按照农业空间数量、质量、生态“三位一体”的要求，构建“数量补充+质量提升+功能修复”的农业空间整治修复体系，加强农业生态环境保护和治理。

4.4 坚持主体功能原则优化区域布局

农业空间发展功能的复合化，指一定区域的农业空间承载着农产品生产、保障农民增收、生态涵养、提供休闲旅游资源等多种功能，但同一区域承载的功能有主体功能和其他功能之分，不同区域之间的主体功能也会不尽相同。规划应在分析区域农业空间现状基础、发展环境、演变规律的基础上优化区域布局，划分农业功能分区，明确各个分区的主体功能和其他功能，建立产业准入负面清单，提出差别化用途管制和绩效考核制度，引导各类空间发挥最适宜的功能，提供最优质的产品，发挥最大的综合效益。

4.5 坚持绿色经济模式优化产业布局

绿色经济指通过绿色清洁化生产和消费来减轻生态环境破坏的发展模式[27]。规划要立足区域农业资源禀赋特色，发挥比较优势，宜农则农、宜牧则牧、宜渔则渔、宜林则林，形成反映区域特色、资源稀缺程度、市场供求的绿色农业产业布局。具体到某个产业，从全产业链的价值链、企业链、供需链和空间链4个维度视角，以促进资源循环利用、生产方式低碳、产业链接高效为导向，将供需链的各个环节和企业链的各个主体落实到空间上，形成联系紧密、协同互促的全产业空间链，提高产业质量效益的同时减少环境污染、降低生态安全风险。

4.6 坚持融合发展理念合理布局平台载体

产业融合是不同产业生产要素的组合，一产与二产、三产的交叉渗透、优化重组过程中现代要素不断聚集，从而形成区域发展的产业高地、增长极和辐射源。规划应遵循产业融合发展规律，合理布局现代农业产业园、加工物流园、科技园、农业产业强镇等平台载体，吸引土地、资本、科技、人才、信息等现代要素，促进产业集聚、企业集群发展，引领辐射带动区域农业农村发展。

4.7 坚持数字赋能提升规划和管理效率

在进行农业空间规划时，不仅要重视数字化的发展对空间秩序的重组产生深刻的影响，也要更加重视数字化信息技术在规划编制、实施管理中的应用。在规划编制和实施中，要以自然资源调查监测数据为基础，加强对各类空间关联数据的整合；重视农业生产、经营、管理、服务等大数据整理分析，为规划决策提供信息支撑；重视功能区、产业空间链、平台载体和各类空间管控要素的精准落地；重视建立规划成果数据库；重视规划动态监测和实施监管等，提高规划和管理效率。

5 结论

1）农业空间规划指以实现农业空间的高质量生产、高品质生活和可持续利用为目标，以农业空间结构优化为主要内容，以综合考虑资源环境承载能力为前提，对一定时期内农业空间保护、利用、整治修复做出的统筹安排。农业空间规划既要细化深化国土空间总体规划对农业空间的管控要求，也要为农业农村发展规划的落地实施提供空间保障。

2）既有农业空间相关规划大致可以分为以耕地为重点的农业空间保护类、以农业区域分工为重点的农业空间利用类和以土地整治、生态修复为重点的农村国土整治类三种类型。既有农业空间相关规划很好地解决了当时农业农村发展迫切需要解决的空间问题，但大多聚焦于农业空间的某一项活动或某一项要素，缺乏对农业空间各类活动、各项要素的系统协调和统筹安排，易导致空间保护低效、空间利用无序、生态环境本身的系统性被破坏等问题。

3）进入生态文明时代，农业空间呈现出发展功能复合化、发展需求优质化、发展模式绿色化、发展手段数字化、发展路径融合化等趋势，相应地提出生态文明时代农业空间规划策略：坚持生命共同体理念优化农业空间系统结构，坚持人与自然和谐共生原则分析规划底线，坚持民生福祉导向分析规划目标任务，坚持主体功能原则优化区域布局，坚持绿色经济模式优化产业布局，坚持融合发展理念合理布局平台载体，坚持数字赋能提升规划和管理效率。

本文的研究成果将为国土空间规划的编制提供一定的思路借鉴，但做好农业空间规划，离不开理论指导，也离不开方法支撑和实证分析，同时农业空间具有“尺度”属性和区域差异性，不同空间尺度、不同区域的农业空间规划的关注重点与编制方法有待于结合具体案例进一步研究。