践行《老年教育条例》 办好老年大学——写在《徐州市老年教育条例》颁布十四周年之际

□唐晋元 苏学中

徐州是我国第一个制定并施行《老年教育条例》的地级市，徐州老年大学是这个地方法规制定的倡议者、参与者，同时也是条例的践行者和受惠者。尽管《条例》践行以来，全市老年教育硕果累累，面貌一新。但毋庸讳言，由于时代的局限性，该《条例》有许多条款亟待修订和完善。今年正值《条例》颁布十四周年，回顾《条例》的制定及贯彻落实情况，对如何为老年教育立法和践行有一定的启发和借鉴意义。

一、《条例》的制定及主要亮点

（一）《条例》的制定。任何事物的发展都有其历史背景，《条例》的制定也不例外。

1.人口老龄化进程加快，老年教育“一座难求”。2006年，徐州市已有老年人口132万，占全市总人口的14.1%。但当时全市仅有各类老年大学13所，在校学员约1.5万人。老年教育的现状，远远不能满足和适应老年人日益增长的精神文化需求。

2.老年教育管理体制混乱，“没有爹娘，儿孙满堂”的现象令人担忧。在徐州市13所老年大学中，既有老干部局办的，也有老龄办、教育局办的，还有企业、小区物业办的，没有统一的主管部门。谁办谁管，甚至还有办了不管的。

3.全市老年教育发展不平衡，城乡差距太大。老年大学集中在市区，有一些县（市）未开办，乡镇更是零记录。

4.有些老年大学缺乏资金和校舍，举步维艰。个别县（市）区老年大学不得不停办。

5.市老年大学协会无法可依，开展工作有难度。1997年4月，徐州市依托徐州老年大学成立了老年大学协会，做了大量工作，对全市老年教育的发展起到一定推动作用。但协会一无政策，二无权力，开展工作困难重重。鉴于国家层面没有给老年教育立法，徐州老年大学考虑，如果先从地方立法，不仅可以“以下促上”，还可以使协会有法规性文件作依据，便于开展工作。于是，提出制定《条例》的倡议。

《条例》经过倡议、立项、调研、起草，于2007年6月28日由徐州市第十三届人民代表大会常务委员会第四十次会议制定，2007年7月26日经江苏省第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准，2007年10月1日起施行。

（二）《条例》的主要亮点。《条例》和三年后中共中央、国务院于2010年7月发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》），以及九年后国务院办公厅于2016年10月发布的《老年教育发展规划（2016-2020年）》（以下简称《规划》）相比，其主要观点和内容基本吻合，《条例》有一定的前瞻性。如：

1.对老年教育的定性

《纲要》把老年教育定性为教育，定位于继续教育和终身教育。

《规划》指出，“老年教育是我国教育事业和老龄事业的重要组成部分。”

《条例》第三条的表述是“老年教育是社会公益性事业，是终身教育体系和老龄事业的重要组成部分。”这和前两个文件的精神是吻合的，为老年教育的定性是准确的。

2.对老年教育管理体制的认识

《条例》第五条的表述是，“市、县(市、区)人民政府教育行政部门(以下简称教育行政部门)主管本行政区域内的老年教育工作。市、县(市、区)人民政府老龄工作议事协调机构(以下简称老龄工作机构)负责老年教育的协调服务工作。人事、文化、体育、财政、卫生、民政、建设等部门，按照各自的职责，协同做好老年教育工作”。和《规划》及《纲要》两个文件的精神也完全一致。

3.明确主管和主办的关系

《条例》明确指出，不管是谁办的老年教育，主管都是市、县(市)、区人民政府的教育行政部门。这种“管办分离”的要求，完全符合两个文件的精神。

二、宣传《条例》、践行《条例》

（一）徐州市老年大学协会利用多种形式宣传《条例》。除组织会员校专题学习《条例》外，还组织人员在报刊上发表宣传《条例》的文章，利用专栏、文艺演出、书画作品等多种形式宣传《条例》，宣传老年教育。

（二）高配协会主要领导。我市老年大学协会会长均由刚退休、有一定社会影响力的原地市级老领导担任。市教育局局长、市委老干部局局长、市老龄办主任等均为协会副会长。这些人一起为老年教育发声，对争取各级党政领导的重视、支持，提升老年大学的社会影响力起了很大作用。

（三）建立例会制度。自2008年开始，徐州市老年大学协会将一年一次的年会改为每年两次的例会。上半年定名为“教学工作专题研讨会”，由市区各老年大学轮流承办，交流践行《条例》取得的教学成果；下半年为“协会理事会”，由各县（市）轮流承办，探讨践行《条例》的做法与经验，研究办好老年大学的举措。每次例会除协会会员校的领导和有关人员外，还邀请承办地的党政领导及教育局、老干部局、老龄办等部门的领导一起参会。以达到让各级党政领导了解《条例》，了解老年教育，重视和支持老年教育的目的。

（四）建立老年教育“达标”制度。标准有两项，一是要求各县（市）区都要有老年大学，二是要按《条例》第十条的四款要求，建好老年大学。凡不“达标”的，不准挂牌，不得招生。

（五）开展创建“示范校”活动。活动分两步走：第一步，由市委老干部局、市教育局、市老龄办、市老年大学协会四个单位联合制定“创建市级示范校的实施办法”。根据《条例》精神，对市级示范校的组织机构、校舍面积、办学规模、师资情况、教学设备、办学经费等方面提出比“达标”更高的具体要求。第二步，鼓励已评上“市级示范校”的老年大学继续创造条件，申报“省级示范校”。这不仅对老年大学，对主办及主管部门、各级党政领导也都有一定的促进作用。

（六）开展创建“市级特色老年大学”活动。《条例》第四条指出“老年教育应当突出老年人及老年教育的特点”，鼓励特色办学。为践行《条例》精神，徐州市老年大学协会从2017年开始，在全市会员校中开展创建“市级特色老年大学”活动，取得显著成效。

三、践行《条例》，硕果累累

（一）践行《条例》，全市老年教育面貌焕然一新。

1.高校、企业、社区和乡镇老年大学从无到有，不断发展。践行《条例》后，新增高校老年大学2所，企业老年大学4所，街道和乡镇老年大学12所。

2.县（市）区老年大学从9所增至11所。全市5个县（市）、6个区全部办起老年大学。

3.县（市）区老年大学全部达标成为“八有”学校。

（1）都有固定校舍。校舍面积最大的4959平方米；最小的500平方米。

（2）都有一定规模。规模最大的开设了30多个专业，学员人数达3000人次。规模最小的为11个专业，学员500人次。

（3）都有“三结合”的领导班子。各校都分别有从县（市）、区退下来的领导担任主要负责人，都建立了校务委员会。

（4）都有健全的管理机构。各校都设立了办公室、教务处、总务处等职能部门，保障学校各项工作有序开展。

（5）都有一支素质好、水平高、能力强的教师队伍。全市11所县（市）区老年大学共聘请各类专业教师305名，其中，具有高级职称的166人，占教师总数的54.4%，基本能满足教学需要。

（6）都有一支懂业务、会管理、热爱老年教育事业、有奉献精神的工作人员队伍。

（7）都有适合老年教育的规章制度。如会议制度、岗位责任制度、教学管理制度、后勤管理制度、财务管理制度，以及教师守则、学员守则、优秀学员评比办法、教师考核暂行规定、工作人员聘用办法等。

（8）都有一定的财政拨款。县（市）、区老年大学最高的为42万元/年、最低的为5万元/年。

4.全市县（市）区的11所老年大学，分三批全部建成“市级示范校”，其中6所老年大学被评为“省级示范校”。

（二）市级老年大学是最大的受惠者。徐州有两所市级老年大学，这两所不同部门主办的老年大学，在《条例》施行后都是最大的受惠者。

1.配备高级别校长，成立“三结合”的领导班子

《条例》施行后，市委为老年大学配备了高级别的校长。如徐州老年大学当时的校长是市委原书记、市人大常委会主任王希龙；现任校长是中共江苏省委巡视组原组长，曾任中共徐州市委副书记、市纪委书记的陈美行。

“三结合”领导班子，是指班子中既有在职的（或刚退休的）有一定级别和影响力的党政领导；又有热爱老年教育事业、有较强组织协调能力的管理干部；还有长期在教育系统工作，从事过教学业务，懂教育理论，也懂学校管理的专业人才。以徐州老年大学为例，现任7位校领导中，有3名原厅级领导干部(1名正厅，2名副厅)；有3名校领导分别毕业于师范大学，曾长期从事过学校的教育教学工作；所有校领导成员都曾是徐州市各单位各部门的负责人，有丰富的管理经验。

2.增加财政拨款，改善办学条件

3.增加校舍面积，扩大办学规模

（三）践行《条例》，各老年大学逐步形成了适合自己的办学特色。

以徐州老年大学为例，学校根据老年教育的特点和规律，结合本校实际，在践行《条例》中逐渐形成了适合自己的办学特色，即确立一组理念；突出两个中心；抓住三项重点；创新“四个课堂”。中国老年大学协会会刊《老年教育.老年大学》杂志2017年6月号曾发表《落实发展规划，创设办学特色》的署名文章，介绍徐州老年大学这一特色。

四、践行《条例》遇到的问题与体会

（一）践行《条例》遇到的问题。

1.《条例》权威性不够。国家层面尚未为老年教育立法，江苏省的《老年教育条例》也未出台，仅凭徐州一份地市级《老年教育条例》，不能引起全社会和所有党政领导的重视和支持。

2.《条例》硬性条款少，执行难度大。徐州市2007年10月施行的《老年教育条例》是以倡导性、鼓励性内容为主的地方法规，硬性条款较少，没有奖惩措施，所以贯彻执行的难度很大。

3.《条例》有时代的局限性。徐州市的《条例》尽管其主要观点、内容和《纲要》《规划》基本吻合，但毕竟是十四年前制定的，不可避免地存在时代的局限性，许多条款亟待修订和完善。

4.老年大学发展滞后的问题未能从根本上解决。徐州和全省一样，老年大学没有统一的主管部门，《条例》尽管做了明确规定，但目前徐州市的19所市和县（市）区老年大学中，仍然既有老干部局主管的，也有老龄办主管的，还有教育局主管的。部门分割、职权分散，缺乏整体规划，老年教育无法上规模、上水平、上台阶。全市老年大学发展滞后的问题仍然存在，老年教育存在的困难与问题未能从根本上解决。如：

（1）“一座难求”的矛盾未能缓解。徐州市现有60周岁以上的老年人口194.18万，占全市户籍总人口的18.59%。而全市19所老年大学（不含街道和乡镇）只能容纳近6万名学员学习，许多老年人连续多年报不上名。

（2）经费投入仍不能满足发展需要。综观全市，由于经费不足，有些老年大学教学设备陈旧，甚至有安全隐患；由于经费不足，有些老年大学请不起好教师，严重影响教学质量；由于经费不足，无法扩大校舍，不得不将许多想学习的老年人拒之校门外。

（3）城乡发展失衡问题尚未解决。徐州的市、县（市）、区都有老年大学，且办得很好，但乡镇、街道老年学校目前能坚持运转的只有12所。另外一些乡镇老年学校尽管已揭牌，但由于条件简陋，缺乏教师，无法开展正常教学活动。

（二）践行《条例》的体会。

1.老年教育必须立法。人口老龄化是我国新时代的基本国情，这也是21世纪不可逆转的趋势。据刚公布的2020年全国第七次人口普查的数据显示，我国60岁以上的老年人口已达2.64亿，占全国总人口比例的18.7%。预计到2050年，我国60岁以上的老年人口将达4.8亿，占比将达35%左右。人口老龄化进程的加快，不仅对我国现代化发展带来巨大的压力和挑战，对老年教育也提出了新的课题，发展老年教育的形势和任务更加紧迫。为使老年教育有法可依，做到不以人废、不以人存，促进老年教育事业科学、高效、有序发展，老年教育必须立法。

2.“有为”才“有位”，“有位”才有“话语权”。要发展老年教育，老年教育工作者要争取话语权。“话语权”来自哪里？来自自身的作为。有作为才能有地位，有地位才有话语权，有话语权才能为老年教育争取更多的发展机会。

3.《条例》不是万能的。《条例》施行后，对保障老年人受教育的权利，建立和完善终身教育体系，促进老年教育事业的发展，起到积极作用。但《条例》不是万能的，不是说《条例》一经发布施行一切问题就迎刃而解了。《条例》制定不易，落实更难。需要我们宣传、践行、争取，老年教育工作者任重道远。

4.加大对《条例》和老年教育的宣传力度。老年教育已引起国家层面的更多关注。习近平总书记近几年对如何加强老龄工作发表了一系列重要讲话和指示。宣传、践行《条例》，是落实习近平总书记关于加强老龄工作指示精神，应对人口老龄化的重要举措，我们要争取全社会和各级党政领导干部对老年教育的更多重视与支持。许多退下来的党政领导干部来到老年大学后曾深有感触地说，“在位时有职有权，能为老年大学办事，但想不到；退休后无职无权，想为老年教育办事，但办不到。”我们要让在位的各级党政领导干部退休前就想到老年教育，重视和支持老年教育，多为老年教育办点实事。■