成都市文创产业园区扶持政策供给研究

◇ 苏乾，马健◇

2020年9月17日，习近平总书记在湖南省马栏山视频文创产业园考察时指出：“谋划‘十四五’时期发展，要高度重视发展文化产业。要坚持把社会效益放在首位，牢牢把握正确导向，守正创新，大力弘扬和培育社会主义核心价值观，努力实现社会效益和经济效益有机统一，确保文化产业持续健康发展。”①习近平：《在推动高质量发展上闯出新路子 谱写新时代中国特色社会主义湖南新篇章》，《人民日报》2020年9月19日第1版。那么，在成都市提出“打造西部文创中心，建设世界文化名城”，谋划《成都市文化广电旅游“十四五”规划》的大背景下，成都市文创产业园区扶持政策的供给情况如何，值得调查研究。

一、成都市文创产业园区扶持政策供给概况

成都市为落实国家有关政策，推动成都市文创产业园区的发展，制定了若干文创产业园区扶持政策。为更好地描述成都市文创产业园区扶持政策的供给现状，笔者选取了“十三五”时期的政策文本，即2016年至2019年间成都市文创产业园区扶持政策，同时在成都市人民政府的官方网站上以“文创产业园”“文化产业园”“产业园”等关键词分别对政策进行搜集，并通过信息公开申请和政府信箱等方式进行补充搜索。通过对信息进行检索、搜集、筛选，笔者共得到《成都市文化产业发展“十三五”规划》《成都市促进西部文创中心建设若干政策》《建设西部文创中心行动计划（2017—2022年）》《中共成都市委关于弘扬中华文明发展天府文化 加快建设世界文化名城的决定》等9篇扶持政策样本，在对上述资料进行编码后，对“十三五”时期成都市文创产业园区扶持政策的具体政策文本进行统计分析（见表1）。

“十三五”时期成都市文创产业园区扶持政策具体涵盖了资金补贴、人才建设、知识产权、目标规划、公共服务、土地政策、融资信贷七个方面。

表1 “十三五”时期成都市文创产业园区扶持政策的具体内容

（接上表）

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在资金补贴方面，成都市设立了关于文创产业发展的引导基金和专项资金，用于帮助文创产业融资发展。针对文创产业园区，对获评国家级、省级的文创产业园区以及入驻文创产业园区的文创企业予以资金补贴，对入驻园区文创企业的高级管理人员予以资金鼓励。

在人才建设方面，成都市相关扶持政策主要涉及文创人才的引进、培养、激励等方面。针对文创产业园区人才建设，在文创产业园区中设立了专业的人才培养平台，并着力加强高校、机构与文创产业园区的交流合作。

在知识产权方面，成都市推动设立了知识产权法院，设立了知识产权运营基金，加强了知识产权服务平台的建设。重视文创产业领域的知识产权保护，帮助园区建立知识产权保护组织，为文创产业园区提供相关服务。

在目标规划方面，成都市对文创产业发展布局进行了规划，设立了26个文创产业功能集聚区与31家市级文创产业园区。对文创产业在未来几年要达到的增加值和文创产业园区要达到的面积进行了规划。

在公共服务方面，要求简化行政审批程序，降低制度性交易成本。为文创产业园区提供集资金、项目、政策等内容于一体的文创产业公共服务平台。

在土地政策方面，加强了文化产业项目用地保障。规定土地年度供应计划指标优先用于安排省市重大、新兴产业项目用地供应。支持利用存量房产发展文创产业。

在融资信贷方面，鼓励发展文创金融，搭建文创金融平台，优化文创金融生态。鼓励并支持相关金融机构为文创产业园区的融资提供服务。

二、成都市文创产业园区扶持政策供给存在的问题

在对文创产业园区扶持政策供给状况进行评价时，首先需要分析政策供给是否满足了政策需求，并且找出政策供给存在的主要问题（见表2）。

表2 成都市文创产业园区政策需求和政策供给的对比

（接上表）

总的来看，成都市文创产业园区扶持政策主要存在三大问题：

第一，扶持政策缺乏针对性。成都市文创产业扶持政策缺乏针对性的问题主要表现在：一方面，缺少文创产业园区的专项政策；另一方面，在具体政策中未对不同类别的园区进行分类。

在产业园区层面。2018年，中共成都市委和成都市人民政府提出了建设西部文创中心的目标。文创产业园区作为文创产业发展的重要载体，理应是成都市发展文创产业的重要发力点，虽然制定了一些文创产业发展的目标和规划，但仍然缺乏专门针对文创产业园区的专项政策。目前成都市对文创产业园区的需求还有待深入调查和精准分析。

在具体政策层面。现有的扶持政策尚未对不同类别的产业园进行区分，政策缺乏差异化和针对性。虽然成都市提出包含传媒影视、创意设计、现代时尚、音乐艺术在内的重点发展产业，但仅出台了关于音乐、广告、旅游等细分产业的扶持政策，针对不同类别文创产业园区的“一园一策”尚属空白，有待进一步推动。

文创产业园区的主要收入来源除房租、服务费外，很大一部分来自政府的项目资金或补贴。为此，满足政策的量化指标就成了多数产业园的目标。但问题在于，文创产业包括多种不同类型的细分产业，文创企业也可以被细分为多种不同类型，每种类型的专业性都很强，如果文创产业园区的扶持政策缺乏针对性和专业性，将可能造成文创产业园区过分追求量化指标，导致产业园的专业化程度降低，难以为文创企业提供专业化服务。

第二，扶持政策缺乏具体的落实细则。成都市针对文创产业园区出台的相关扶持政策中更多的是对文创产业和园区发展的宏观规划。例如，中共成都市委和成都市人民政府于2018年出台的《建设西部文创中心行动计划（2017-2022年）》中提到西部文创中心行动计划的建设目标，其中涉及2017年至2022年要达到的文创产业增加值、文创产业园区面积以及文创人才数量等相关指标。在产业布局中，文件提出要构建文创产业“双核两带三片”的全域发展新格局，推动产业集群化。在产业发展中，强调要促进产业间跨界融合，推动文创产业重点领域发展。但是，在政策的保障措施中并没有对文件所涉及的土地、资金、人才等方面进行具体阐释，缺乏落实细则。成都市出台的相关扶持政策仅是在资金补贴方面有相对具体的要求，在其他方面还有待进一步细化和量化。

在区（县）一级的落实上，比较有代表性的政策有：武侯区投资促进局印发的《产业扶持政策汇编（2019版）》、青羊区文化体育和旅游局印发的《青羊区关于促进文博创意产业发展的若干支持政策（2019版）》、金牛区文化体育和旅游局印发的《金牛区促进都市文化旅游业发展若干政策（2019版）》。从这些政策的具体内容来看，关于文创产业园区的部分仅是对市一级相关文件在改造建设老旧建筑、级别认定奖励等方面的细化。在扶持政策的其他方面缺少落实政策的具体细则。由于成都市文创产业园区扶持政策的架构较为宏观，缺少具体的量化指标、执行细则、配套支撑体系，容易导致政策“空转”现象。

第三，文创产业园区的政策需求有待满足。目前，成都市已经初步形成了“双核两带三片”的文创产业布局，初步贯彻了集聚发展的思路。可以说，在战略规划方面已经较为明确。然而，文创产业园区的实际需求还未得到政策供给方面的积极回应。

在人才政策上，现有的扶持政策在人才的引入、培养、激励方面已有所涉及，但缺乏对海外文创人才的相关规定。在文创人才的来源渠道和培养方式上，仍需进一步扩展和创新。在专业人才方面，通过与产业园对政策的期待进行比较可以发现，成都市文创产业人才政策并没有满足产业园关于专业人才的政策需求，需要针对既懂文创，也懂园区运营的高层次、专业化人才制定相关政策。

在融资政策上，虽然部分政策涉及文创产业融资的相关规定，例如“鼓励知识产权等无形资产质押贷款等融资服务创新”，“鼓励在蓉银行成立文创支行，开发文创类金融产品”等。但调研发现，政策的具体落实情况并不理想。

在土地政策上，需要细化并落实关于文创产业园区的土地政策，差别对待不同类别文创产业园区的土地需求。针对土地使用管理不规范的状况、借文创产业之名的圈地现象等，仍然缺乏较为有效的监督管理手段。

在招商政策上，现有的扶持政策并没有具体涉及文创产业园区的招商内容，需要制定扶持政策帮助园区招商，在搭建有效渠道、鼓励园区招商活动、奖励园区招商成果等方面出台相关细则，以满足文创产业园区的需求。

三、结论与建议

总的来看，“十三五”时期的成都市文创产业园区扶持政策已经涵盖资金补贴、人才建设、知识产权等多个方面，但仍存在扶持政策缺乏针对性、扶持政策缺乏具体落实细则、文创产业园区的政策需求有待满足等问题。针对上述问题，或可从以下三方面入手加以解决：

第一，出台市级文创产业园区专项扶持政策。一方面，针对文创产业园区的特点，制定具有普适性的《成都市市级文创产业园区认定与管理办法》，以文创产业园区专项政策推动成都市文创产业园区的高质量发展；另一方面，根据成都市文创领域重点发展的八大产业特点，分别制定具有针对性的《关于加快传媒影视产业园区建设的若干意见》等八大产业的园区专项扶持政策。成都市市级文创产业园区：一要有明确的产业定位和特色，并具有较强的带动和辐射作用；二要有一定规模的空间载体，并拥有一定数量的入驻文创机构；三要有规范的管理制度，并拥有较完善的基础设施和服务体系。通过出台并不断完善市级文创产业园区专项扶持政策，进一步规范成都文创产业园区的申报、认定、考核等相关管理工作。

第二，制定具有示范和表率作用的扶持政策。一方面，以加快推动政策落地为出发点，研究和制定《成都市市级文创产业园区认定与管理办法实施细则》以及《关于加快传媒影视产业园区建设若干意见的实施细则》等相关实施细则；另一方面，以“走在前列，作出示范”为落脚点，支持和鼓励各区（县）率先制定本区（县）具有相对优势，针对某一细分文创产业的园区专项扶持政策。通过鼓励成都市各级各类文创产业园区积极搭建文创信息交流平台、文创人才培养平台、文创成果转化平台、科技创融服务平台、文创金融服务平台、知识产权服务平台等文创产业服务平台，引导文创产业要素向文创产业园区内集聚，从而更好地服务于文创产业园区的企业发展。

第三，满足文创产业园区的合理化政策需求。一方面，在文创产业园区扶持政策的方案研究过程中，要广泛搜集各方意见，充分倾听园区呼声，避免政策供求的不匹配、不协调、不平衡现象；另一方面，在文创产业园区扶持政策的方案规划过程中，要反复论证、综合考虑、慎重成文，尤其要充分听取政策方案实施的利益关系方的意见，既要防止出现政策“空转”现象，也要防范出现“断头政策”和“僵尸政策”。在成都市文创产业园区扶持政策的形成过程中，必须坚持“把社会效益放在首位，社会效益和经济效益相统一”的原则，不能单纯地根据园区建筑面积、入驻机构数量、园区入驻比率、容纳就业人数等量化指标来认定文创产业园区，而要充分考虑文创产业园区的实际困难和政策需求。对于即使达不到市（区、县）级文创产业园区认定条件的文创空间，也可认定为文创空间或文创楼宇，并给予相应的政策扶持。