PPP项目评审流程问题与优化研究

张浩

（天津市政工程设计研究总院有限公司，天津300191）

1 引言

PPP项目评审是实现资源合理分配的关键，其主要目的为科学筛选适合开展PPP运作的项目。但目前我国PPP评审流程程序复杂、衔接不紧密、涉及部门繁多且协调困难，严重浪费着时间、人力、财力资源，阻碍着PPP项目的进一步发展。数据显示，财政部第一批示范项目平均落地周期大约15个月，第三批大约11个月，虽然较第一批示范项目落地周期过长的问题有了一定的改善，但将近1年的落地周期仍达不到当前PPP发展的要求，导致项目落地困难的根本原因之一即为复杂而低效的评审流程，因此，PPP评审流程的优化已成为推进PPP项目亟待解决的问题。

鉴于此，本文通过对相关文献以及政策的梳理分析现有评审模式中存在的问题，并在此基础上采用ESIA（即Eliminate,Simplify,Integrate,Automate，清除、简化、整合、自动化）方法对其进行优化，最终设计出一套高效而可行的PPP项目评审流程。

2 理论基础

PPP项目评审包括定性评审和定量评审2部分[1]。定性评审主要审查项目的合规性，包括主体合规、客体合规、程序合规3部分内容[2]；定量评审主要包括项目材料规范性评价、项目实施方案审核、项目物有所值评价、项目财政能力评价、项目实施进度评估、项目示范推广价值评估[3]。当前，PPP项目评价更加倾向于定量评价、定性评价二者相结合的方式。本文借鉴前人研究成果，采用先定性评价后定量评价的宏观顺序进行流程优化设计，以确保评价流程的科学合理性。

流程优化理论指对现有流程进行渐进式改良的过程，即梳理和分析现有流程，并使用适当的优化方法进行改进，使流程不断得到完善和发展，达到有效降低管理成本、提高管理效率和流程运营能力的目的[4]。目前，主流的流程优化方法有系统化改造法和全新设计法2种。2种方法在主要目标上是一致的，都是希望达到以面向服务对象的导向为主、加快相应速度和运作效率、帮助内部运作活动价值增值和资源整合[5]。不同于全新设计法对流程革命式的改变，系统化改造法主要是辨析现有流程基础，旨在对流程体系进行逐步改进调整，在维持现有框架的前提下，通过一段时间的改进和优化，达到提升流程效果的目的[6]。流程改造法不需要彻底否定原流程，而是在其基础上进行改良，因此风险较小，一般通过ESIA方法实现。

3 现行PPP项目评审流程存在的问题

3.1 评价内容交叉重叠

PPP项目前期评审内容涉及项目适用领域、运作方式、风险分配框架、交易结构、合同体系等多个方面，经过梳理发现，部分审查内容存在重复的现象。另外，评审过程中需严格履行前后置关系，导致重复的评审内容重复不能合并，浪费了大量的时间、人力、财力。譬如，PPP项目入库前的合规性审查与项目筛选阶段的项目实施方案审核都会进行项目运作方式的审查，项目均衡性评估则在项目初步筛选阶段与政府财政能力评估中重复出现。

3.2 评审标准不统一

当前，我国有关PPP项目评审标准与规范的选择尚无明确标准，多为项目当地部门制定，法律效应不高。而国家出台的《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金[2016]92号）和《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]2231号）等权威性文件中此类规定也相对模糊、混乱。

3.3 第三方参与不规范

PPP项目评审过程中的第三方参与主要分为专家参与和咨询机构参与2部分。然而，实践中对专家的确定往往比较随意，且提供的资料有限，难以完全发挥专家评审的作用，影响了评审的公正性与客观性。咨询机构市场的混乱则为政府做出选择提出了不小的挑战，一些咨询机构的专业性与可信赖度难以有效保证。

3.4 相关部门协调困难

评审阶段涉及的职能部门繁多，由于不同政府部门对项目审批的要求各不相同，加之各评审阶段衔接不够紧密，致使各部门协调十分困难。除了上述相关部门，一些项目在评审过程中还需要专家团与第三方咨询机构的参与，这就更加大了相互间沟通协调的难度。

4 PPP评审流程优化

4.1 基于ESI A的流程优化过程

E——清除（Eliminate）。现阶段PPP项目评审工作的主要内容和评审内容方面已较为成熟。前期实践过程中也验证了评审内容的科学性，且各环节的作用无可替代，因此，在评审内容和评审环节方面不予清除。在评审过程中，由有关部门组织各评审部门梳理各自在项目评审中需要其他部门或申请人提供的各类证明、盖章材料，以及其他部门办理相关事项时要求本部门提供的证明盖章材料，在事项法定、要件法定、权限法定、程序法定的前提下，对缺乏依据的申请材料予以清理取消，对部门自行增加的评审条件和服务一律取消，最大限度地精简PPP项目评审阶段材料审批过程。

S——简化（Simplify）。在简化PPP项目评审流程方面，将整个评审工作涉及的内容分为项目识别和项目评审2个阶段。简化原流程项目筛选阶段中的评审工作为初步分析，将原流程中的项目筛选阶段与项目准备阶段重叠评审内容全部归入全面评审环节。初步分析只对PPP项目建设的必要性、主要建设内容、项目的适用领域、运作方式、合作期限、投资匡算、资金筹措以及社会效益和经济效益等做简要分析，将物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案编制等主要评审内容全部统一在全面评审环节中进行。

I——整合（Integrate）。首先，将原评审流程项目准备阶段的管理架构组建工作提到全面评审之前（优化后项目识别阶段的最后一个工作）；其次，舍弃原管理架构组建中的协调机构，联合相关部门、第三方咨询机构与专家，组建联评联审团队，并为全面评审工作做好充分准备。在全面评审阶段联评联审团队三方通过共评审与互评审相互补充、相互监督。得力于外部专家与第三方咨询机构的支持，随着时间的推移，会产生积极的影响，专业技能的转移，使公共部门技能得以发展，从而建立政府自身的内部技能，可改善专家参与不规范的问题。

A——自动化（Automate）。在评审过程中，尽可能地使用先进技术，评审工作采用完全无纸化在线评审方式，减少文件拷贝，提升工作效率。根据不同PPP项目的特点和规律构建个性化PPP项目联评联审信息平台。信息平台可根据不同PPP项目的特点与个性提供相似项目的评审过程模板，给评审工作提供相应的参照，间接提高评审工作的效率。模板包括：项目评审全过程记录、专家信息、评审过程中遇到的难题、相关人员通讯录等。

4.2 评审流程构建

将前述中的流程优化成果进行整合。具体流程如图1所示。

图1 PPP项目评审流程

项目识别阶段涵盖从项目确定到核准拟作为PPP项目的活动，以及启动下一阶段的准备情况，主要包括项目发起、初步筛选、管理构架组建3个部分。联合评审阶段由行政主管部门、第三方机构、专家共建的评审团队共同进行项目评审，包括物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案审核三大内容。

4.3 政策建议

为保障PPP上述评审流程实现，还需要政府加强组织领导、加快修法立规。各涉及的评审部门要提高认识，把做好PPP项目联评联审工作作为提高本部门能力的一件大事，按照评审服务透明度最高、工作效率最高的工作要求，积极主动地减少评审重叠事项，大力压缩评审工作的时间。要建立主要领导亲自抓、分管领导一线协调、责任处室狠抓落实的工作机制，确保评审责任落实到位。

政府应尽快明确和建立负责PPP立法的职能机构，尽快启动PPP立法工作。鉴于目前国家发展和改革委员会和财政部在立法工作上尚存在某些争议，可以考虑由国务院牵头并成立专门的立法机构，负责和协调PPP立法工作，以此减少争议，尽快促成PPP立法。

在推进统一立法的过程中，还要注意协调和统筹目前各部门出台的PPP政策文件，发挥现有的政策法规对PPP立法的有力支持，进一步做到法律文件与现有政策法规的融会贯通，这是进一步完善PPP模式法律体系的基础。鉴于此，国家发改委与财政部未来应不断地调整和深化对PPP和特许经营的理解，逐步化解对PPP和特许经营这二者认识上的冲突。对于这2个部门在立法工作中存在的重叠之处，未来要注意避免重复劳动造成的资源浪费，做到这2部法规合二为一。这是推动PPP立法的必然举措。

5 结语

本文通过对权威文件的整理与分析归纳出导致现有评审流程存在的问题，运用ESIA流程优化方法实现对PPP项目评审流程的有效表达、分析和优化，并在此基础上优化现有评审流程。优化后的PPP评审流程在保留原评审流程中科学有效的评审内容的同时，对传统流程中重叠的评审内容进行了清理，将复杂混乱的评审工作进行整合，简化出一条清晰简洁的评审程序，同时对应评审流程构建相关的法律及政策，最终建立起一套完整可行的PPP评审系统，在此基础上结合先进的信息技术进行数据分析与处理，为评审工作提供数据与理论支撑，使评审工作效率得到显著提升。