关于新时期大城市综合交通规划编制工作的几点思考

殷洁琰

（上海市浦东新区规划建筑设计有限公司，上海200135）

1 大城市综合交通规划编制工作的必要性

交通规划编制工作作为城市总体规划的主要组成部分之一，对城市空间塑造、功能实现有十分重要的现实意义。相比于中小型城市，大城市具有经济体量大、实力强等特点，对于城市交通的系统性有更高的要求。一旦交通规划编制工作与城市总体规划出现矛盾，将会影响城市未来的发展[1]。此外，《中华人民共和国城乡规划法》明确规定了城市总体规划中要包含综合交通体系，并且针对中心城市交通规划做出了明确要求，首先，要贯彻落实公交优先政策，而后合理布局对外交通及主要道路交通设施。城市交通主干道、交通网络、交通枢纽等重要交通基础设施，均纳入了城市总体规划的强制性内容。

2 新时期大城市综合交通规划面临的挑战

2.1 区域空间协同下的交通发展问题

在经济全球化背景下，各城市在发展过程中均呈现出区域一体化趋势，如长三角城市群间交通活动由单点、轴向联系转向网络化联系。“落实多规合一、一本规划、一张蓝图”的背景下，要求大城市必须以统一发展为视域，对交通问题深入思考，突破长期以来单一、独立规划的工作方法，向多维度、协同规划工作思路转变，从而提高自身的对外交通服务能力，扩大辐射范围，加强城市与城市之间的交通联系。

2.2 人口与经济持续增长问题

在城镇化推进过程中，我国社会经济呈现平稳增长态势，大城市在此过程中发挥了自身的重要作用，提供了更多的就业岗位及公共服务设施。在此形势下，人口也会不断向大城市集聚，城市周边地区、郊区将会成为接纳新人口的主要地区。这一空间结构变化与规模扩张将对交通系统带来极大挑战，交通需求势必增加。

2.3 城市交通发展的底线约束问题

从大城市发展情况来看，随着人口增长及工业的发展，传统扩张式发展已不能满足城市可持续化发展需求，部分大城市在新一轮总体规划中也已对控制人口和建设用地不断增加提出了要求，在人口、土地、环境等资源的约束下，只有将城市用地与交通紧密结合，锚固城市空间，才能使交通系统高效率、大运量运转。城市交通系统也由原先的设施建设逐渐转变为建管并重，通过完善的管理措施，有效释放城市现有的交通设施潜能。

2.4 城市交通出行方式与结构变化问题

随着经济水平的提高，人们的出行方式也不断多元化，虽然当前小汽车普及率不断提高，但不少人因为环保等因素，仍选择步行、自行车等富有乐趣的慢行交通出行方式。同时，随着新能源和互联网的发展，新型交通方式与工具层出不穷，城市交通系统也变得更加多元化。这一现象要求城市交通系统在运行过程中能够及时处理与不同交通方式的关系，以降低交通对环境造成的负面影响，为人们多样化地出行提供支持，提高城市交通系统运输的服务能力[2]。

3 新时期大城市综合交通规划编制工作的改进方向

3.1 指导思想

牢牢把握交通“先行官”定位，推动交通发展由追求速度规模向更加注重质量效益转变，由各种交通方式相对独立发展向更趋于注重一体化融合发展转变，贯彻绿色发展、以人为本和高质量发展理念，推动综合交通规划编制朝着更深更广的方向永续发展[3]。

3.2 凸显总体层面交通规划的战略性

在大城市综合交通规划编制工作中，可以将交通系统分为2部分，分别为城市交通和对外交通。城市交通系统涵盖了城市轨道交通、公路、机场、港口、铁路、城际铁路等子交通系统。不同交通子系统的设置、规划与建设应根据城市空间的定位、配置等级等划分，并由城市内不同部门负责。具体情况见表1。

表1 城市交通职能划分表（以上海市为例）

针对如此复杂的交通系统，要解决跨部门协调问题，需要对不同的交通管理部门进行整合，促使整个交通系统被同一个交通机构管辖。随后通过编制综合交通规划的方式，对城市交通整体布局进行优化，及时发现系统问题并解决。

在有关综合交通规划编制工作中，相关单位一定要以城市交通系统为主，专注于该系统发展目标、政策以及战略性设置规划。各部门之间进行有效协调，面对复杂的交通系统要深入探究，加强对下位规划的指引，明确其规划任务，以便增强不同交通设施建设深度。从总体发展角度，提高其设施布局的合理性，保障综合交通系统总体规划与国土空间总体规划相契合，为推动城市实现可持续发展奠定基础。

3.3 从交通设施规划逐渐转向交通政策规划

在过去的几十年里，我国城市建设与经济发展都处于高速发展阶段。在当前经济转型新时期，我国经济发展进入新常态背景下，为了满足时代需求，大型城市在发展过程中，需要从城市总体规划入手，建立支持城市经济发展、建设的交通系统。传统综合交通编制工作已不能满足交通系统规划需求，由交通设施规划逐渐转向了交通政策层面规划。有关人员在编制过程中需要重视以下几点内容：

1）城市未来发展具有不可预见性，交通总体规划设施往往跟不上社会发展的需求，导致原本的规划一再被突破。尤其是对于大城市而言，近些年人口数量快速增加，对于城市道路以及建设用地提出了更高的要求，相关设施规模不断扩张，不少城市突破了原本总体规划安排，在资源约束的前提下，大城市规划编制应考虑增加精细化、集约化等交通政策，如交通枢纽综合开发引导等。此外，电子商务的快速发展对于物流运输的时效要求不断提高，有关航运比例也在提高，这些都是综合交通规划编制工作需要重点思考的问题，交通枢纽综合开发示意图，如图1、图2所示。

图1 交通枢纽综合开发示意图

图2 交通枢纽综合开发示意图

2）综合交通规划编制需要符合城市长久发展政策，一味重视交通设施供给，无法从根本上解决交通问题。经过近些年大城市的快速发展，有关综合交通骨架已大致形成，如何进行合理分配与管理成为综合交通规划编制的重点。但是，由于不同区域的政策不同，交通设施基础运行情况、规模存在差异，再加上公共交通系统逐渐成为综合交通系统主角等，导致规划编制需要结合地区特征合理调整交通结构，避免交通设施与城市综合发展规划出现脱节，导致交通规划目标无法实现。例如，《上海城市总体规划（2017—2035年）》中将交通与产业发展专设一章，从国际枢纽和城市交通2个方面论述了交通的总体布局，突出交通骨架引导作为与生态约束并列的两大空间布局原则之一；城乡体系和公共活动中心体系均围绕交通廊道与枢纽进行布局；同时，各片区空间发展策略对交通发展要求均有呼应,交通服务作用和开放空间作用都得到充分重视[3]。

3）传统交通规划编制着重于近期交通项目立项，与交通系统总体规划长远发展目标不符。目前，诸多大型城市在综合规划中针对交通方面的政策较少，只能通过交通发展战略规划编制弥补政策方面的空白，通常将这一规划称为交通白皮书，这也是指导有关交通专项规划编制的依据。

3.4 加强定量分析工作，提高规划编制的科学性

1）要对城市交通系统的选址、规模进行分析预测，利用四阶段交通预测模型，将城市内部的公交网、轨道网、道路网等与土地使用规划之间建立数量关系。以此为依据判断城市交通网是否能够满足城市发展需求及在调整交通系统布局过程中将会对城市发展造成什么影响。虽然该定量分析工作技术成熟，但由于大城市交通系统复杂，导致交通调查组织实施难度大，再加上城市发展过程中存在不可预见性，导致定量分析结果的准确性、有效性会受到一些影响。

2）与交通专项规划有所不同，综合规划具有宏观性和长久性，由此可见，在综合规划编制工作中，可以不必达到专项规划模型细致程度，在分析有关城市交通模型过程中可以简化。但需要注意的是，应合理运用历史交通数据，在手机数据、车辆拍照识别数据、智能卡缴费数据等支持下，对历史数据不断完善、校核与补充，以此提高规划编制工作的精准性。

3.5 扩展综合交通规划研究范围与年限

新时期背景下，区域一体化的发展态势促使大城市在发展过程中，需要不断提高自身在全球城市网络中的地位，站在城市统筹发展的角度看待交通问题。在传统交通规划编制工作中，通常情况下系统规划范围与城市用地布局规划相一致，统一为中心城市加市域、城郊分治的规划模式及编制方法。但实际上，大城市近些年在发展过程中，有关城市职能已经扩展到了市域，甚至直接跨界到邻近城市。有关城市活动打破了传统城市中心与城市郊区的便捷性，各种交通活动融为一体，但是传统交通规划编制仍不能跨越这些障碍，导致交通活动链被人为割裂，与城市活动的实际情况脱节。

面对这一问题，在现代化大城市交通规划编制工作中，要跨越城市各区域边界限制，扩展规划研究范围，考虑区域水源、环境等因素进行合理编制。此外，交通系统建设普遍具有年限长、投资量大等特点，从开始建设到投入运营往往会突破规划年限，针对这一问题，在交通综合规划编制工作中，要重点关注城市交通系统未来15~20年的空间部署，以便为相关专项规划提供长期有效指导。对于城市中具有发展潜力的地区，必要情况下合理预留交通联络通道，防止后期城市发展中建设交通设施出现无地可用的情况，为城市发展及交通系统未来发展留下空间。

4 结语

综上所述，在新时期背景下，大城市在发展过程中需要对自身交通系统开展综合规划编制工作，从系统运行实况入手，与城市总规划相结合，加强定量分析工作，提高综合交通规划编制的科学性、战略性与可持续发展性，合理布置交通基础设施，为城市未来发展奠定基础。