产权交易市场与公共资源交易市场的融合发展是要素资源市场化配置的必由之路

王利

笔者按：

从政策面看，国有产权交易是公共资源交易的组成部分，在实践中，产权交易市场与公共资源交易市场两个独立运营的市场分别承接各类公共资源项目进场服务。产权交易市场作为资本市场组成部分，以国有产权进场交易为抓手，从服务国资国企改革到市场化服务各类资源优化配置。公共资源交易市场采取目录制强制进场，为社会提供国有土地招拍挂、政府采购、建设工程招投标等政务服务。

党的十九届五中全会指出：“十四五”时期，经济社会发展的主要目标之一是“高标准市场体系基本建成，市场主体更加充满活力，产权制度改革和要素市场化配置改革取得重大进展”。在新时代背景下，凭借着制度设计的包容性和规范性，越来越多的要素资源正在通过产权交易市场进行配置。产权交易市场与公共资源交易市场融合发展的综合性要素交易市场已经成为趋势，也必将成为各类要素资源市场化配置的主要平台。

1  产权交易市场与公共资源交易市场的发展历程

1.1  产权交易市场的发展历程

1.1.1 起步阶段（1988-1992年）。1988年5月，武汉市企业兼并市场事务所的成立，标志着产权交易市场在我国正式诞生。我国第一批产权交易市场的成立，主要是为国有企业之间的兼并重组服务，主要内容包括企业改制咨询、资产评估、转让登记等，市场规模较小，交易方式单一。

1.1.2 扩张阶段（1992-1998年）。1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济后，各地推进企业股份制改革，全国掀起了建立产权交易所的热潮。截至1998年3月底，我国共有219家产权交易机构。这一时期，也有不少产权交易机构尝试了场外股票交易业务，“一级半市场”在全国遍地开花。

1.1.3 调整阶段（1998-1999年）。为防范金融风险，1998年3月国务院办公厅发布了《清理整顿场外非法股票交易方案》（国办发〔1998〕10号），对未经批准从事非上市公司股权拆分和连续交易的产权交易机构进行清理整顿，一些产权交易市场因此关闭，相当多的产权交易市场处于半停业状态。

1.1.4 探索阶段（1999-2003年）。经过1998年的清理整顿，各地产权交易市场发展均经历了一段低迷时期。但随着国企改革、经济结构调整，特别是各地国有资本大量退出竞争性领域，为产权交易机构的发展提供了契机，越来越多的企业通过产权交易市场进行产权的交易和转让。据不完全统计，截至2003年底，我国产权交易机构达到了230家，其中省级机构30家。产权交易机构的增加，有力地促进了国有企业的改革发展。

1.1.5 发展阶段（2003年至今）。2003年12月，国务院国资委、财政部公布了《企业国有产权转让管理暂行办法》（国务院国资委 财政部令3号），3号令的出台对产权交易市场有着里程碑式的意义。3号令及之后相继出台的十多个配套文件，形成了相对统一的企业国有产权交易制度。这些制度对国有产权转让的过程进行了规范，为国有产权的监督管理奠定了制度基础。

1.2  公共资源交易市场的发展历程

1.2.1 初始阶段（1990-2009年）。上世纪九十年代初，我国一些地方开始探索建立各式各样的有形市场，比如建设部门成立了建设工程有形市场，然后逐步扩展到各个行业的建设工程，以及土地、矿产、国有产权等领域。2002年，建设部、国家纪委、监察部印发《关于健全和规范有形建筑市场的若干意见》，这是第一个从政策角度规范有形市场的文件。2002年，浙江省绍兴市把政府各部门分散设立的交易市场集中起来，实行管办分离，建立统一集中的公共资源交易中心，这是全国第一家公共资源交易中心。这种经验随后在江西、安徽、湖北包括全国得到了推广。这个阶段的主要特点是，发端于建筑有形市场，逐步拓展至工程建设各个领域，由各部门分散建设和运营。

1.2.2 升级阶段（2009-2013年）。2009年，党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出，要“完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制”，第一次将涉及公共资源交易的内容写进了全会中。同年，党中央、国务院决定在全国集中开展工程建设领域突出问题专项治理工作，这种集中统一的公共资源交易模式得到了大力度的发展。2012年，中共十七届中央纪委七次全会，明确提出要建设统一规范的公共资源交易市场，推动政府投资和使用国有资金的工程项目、土地使用权和矿业权进场交易。这个阶段是整个公共资源交易中心大步发展的阶段，也是在法律法规和文件中给予明确定位的一个阶段。

1.2.3 整合阶段（2013-2019年）。2013年，《国务院办公厅关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》（国办发〔2013〕22号）明确提出，要整合工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购，建立统一规范的公共资源交易平台。2015年国辦印发了《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（国办发〔2015〕63号），标志着公共资源交易改革进入一个新的历史发展阶段。

1.2.4 深化改革阶段（2019年至今）。2019年3月，中央深改委审议通过《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》，指出要将公共资源交易制度规则、技术标准、数据规范不断完善分类统一，创新公共资源交易监管体制，不断提高公共资源配置效率和公平性，共同建设阳光的公共资源交易环境。这为公共资源交易平台下一步的深化改革、整合共享提供了重要指导和根本遵循。

1.3  产权交易市场与公共资源交易市场融合发展的典型模式

1.3.1 网络互联的“北京模式”。2016年《北京市人民政府办公厅印发关于<北京市整合建立统一规范的公共资源交易平台实施方案>的通知》（京政办发〔2016〕9号）公布，明确要求按照统一管理、统一设施标准和服务标准的原则，采用信息平台集中统一、物理平台合理布局的模式，整合建设工程发包承包交易中心、政府采购中心、国有产权交易所、市政务服务中心等场所，建立全市统一的公共资源网络平台，形成了各个公共资源交易市场互联互通的“北京模式”。

1.3.2 行政化的“河北模式”。河北省在省级和地市皆成立了事业单位性质的公共资源交易平台，将工程建设、土地和矿业权出让、国有产权交易、政府采购、医疗设备等6大类133项纳入平台进场交易。河北产权交易市场由河北省公共资源交易中心出资，河北省公共资源交易中心隶属于河北省政务服务管理办公室，河北省的公共资源交易表现为政务服务为主。

1.3.3 两个市场并行的“山东模式”。2015年，山东省出台了《山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发〔2015〕63号文件整合建立统一的公共资源交易平台的实施意见》（鲁政办发〔2015〕52号）、《山东省人民政府办公厅关于印发<山东省省级公共资源交易平台整合建设方案>的通知》（鲁政办字〔2015〕228号）等文件，在省级层面组建了山东省公共资源交易中心（挂省政府采购中心牌子），承接土地、建设工程招投标、医疗设备采购等目录内项目进场;山东产权交易中心加挂山东省公共资源（国有产权）交易中心牌子，企业化运营国有产权交易业务。山东省形成了一张公共资源交易网，两家公共资源交易平台并行的模式。

1.3.4 企业化的“重庆模式、深圳模式”。2016年5月，重庆市人民政府公布《关于组建重庆市公共资源交易中心的批复》，将原重庆市工程建设招标投标交易中心、重庆市土地和矿业权交易中心的交易服务职能，纳入重庆市公共资源交易中心职能范围;在重庆联合产权交易所集团加挂“重庆市公共资源交易中心”牌子，承担重庆市公共资源交易中心的职能，重庆市的公共资源业务进行企业化运作。2020年7月1日，深圳交易集团有限公司加挂深圳公共资源交易中心牌子，统一为各类市场主体提供公共资源交易服务。

2  产权交易市场与公共资源交易市场的比较分析

2.1  产权交易市场与公共资源交易市场的相同处

2.1.1 定位都是资源配置的阳光平台。产权交易市场和公共资源交易市场通过一系列制度设计，实现了各类交易品种公开、公平、公正的阳光交易，从源头上预防了权力寻租与腐败;通过科学的价格发现机制，使有限的资源转让获得最大的收益，有限的资源投入获得最优的效益，实现资源的高效配置。

2.1.2 均具有信息披露、聚集资源、发现市场价值的功能。各类产权转让和采购信息在产权交易市场与公共资源交易市场挂牌，使项目交易信息充分集聚，通过各种信息发布渠道以现代网络技术辐射到全国乃至全世界的各个地方，各类社会资本能够有效地获得大量优质的项目资源。同时，信息集聚让越来越多的投资者和供应商聚集起来，从而使交易项目充分发现市场价值，达到降本增效的效果。

2.1.3 交易品种都是非标准化、非连续性的。产权交易市场与公共资源交易市场的交易品种，既有重合又有交叉，产权交易市场的交易品种包括企业产股权、实物资产、金融资产、企业增资、破产资产处置、农村产权、林权、排污权、碳排放权、矿业权、文化产权、海洋产权、大数据等;公共资源交易市场将工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、政府采购等交易事项纳入进场交易范围。两个市场的交易品种存在重叠交叉的部分，基本上是非标准化、非连续性的交易品种，具有交易频率低、交易金额大、交易不连续等特点。

2.2  产权交易市场与公共资源交易市场的不同处

2.2.1 产权交易市场是我国多层次资本市场的重要组成部分，公共资源交易市场是政务服务平台。中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）将产权交易市场与证券市场并列于我国资本市场体系，明确了产权交易市场是多层次资本市场体系的重要组成部分。产权交易市场具有直接融资、形成资产价值、资金聚集等资本市场基本属性。全国大部分的公共资源交易市场是为各级政府的公共产品等提供服务的政务性平台，主要为客户提供需要的服务，具有明显的行政性、公共性和服务性的特征。

2.2.1 产权交易市场是要素市场化配置的市场，公共资源交易市场是实行目录管理的政策性市场。产权交易市场以服务国资国企改革为主线，聚集各类要素资源，服务要素市场化配置和价格市场化发现，越来越多的要素品种正在通过产权交易市场进行配置。当前全国公共资源交易市场进场项目主要实行目录制管理，按照“应进必进”的原则，各地公共资源交易目录项目强制进场。公共资源交易目录之外的项目进场动力不足、要素资源配置的总体种类不多。

2.2.3 产权交易市场多是企业，公共资源交易市场多是事业单位。从全国范围来看，大多数的产权交易机构为公司法人，公共资源交易中心多为事业单位。企业化的产权交易机构有利于发挥经济杠杆作用，通过利益调整来影响和调节行动趋向，内部内生动力得到激发，外部通过利益机制设计主动优化资源配置方向、降低运营成本。事业单位性质的公共资源交易中心具有典型的公益属性，主要向社會大众提供政务服务，其收支按照财政预算执行，体制机制不活，内生动力不足。

3  产权交易市场与公共资源交易市场融合发展展望

3.1  市场化运作是资源配置的必由之路

3.1.1 市场化运作有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。发挥市场在资源配置中的决定性作用是市场经济的本质要求，市场配置资源是最有效率的形式。实践证明，在市场经济体制中，要尊重市场在资源配置中的主体地位和决定性作用，其他任何力量都不能代替市场的作用。

交易机构坚持市场化运作，通过价值规律、竞争规律、供求规律等在资源配置中起到决定性作用，不仅能够让各类企业通过竞争实现各种资源和生产要素的最佳组合以及自身利益最大化，而且能够让各种资源按照市场价格信号反映的供求比例流向最有利的行业和地区，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，创造出更多的社会财富。

3.1.2 市场化运作有利于降低制度性交易成本。公开、公平、公正的竞争是市场运作的本质特征。通过市场化运作，交易机构能够打破要素自由流动的体制和机制障碍，降低制度性交易成本，保证不同的市场主体平等、自由、高效地获取生产要素，推动各类要素实现效益最大化和效率最优化。2015年，内蒙古产权交易中心搭建了依托跨区域产权交易互联网云平台“E交易”打造了企业阳光采购服务平台，实现了信息公开“晒出来”，全程操作“可追溯”，降本节资“效率高”的阳光采购。截至2020年底，内蒙古产权交易中心已累计完成采购项目1.4万余宗，采购金额314.84亿元，平均节资率11.74%，为企业节约采购资金36.95亿元。

3.1.3 市场化运作有利于厘清政府和市场的边界，实现管办分离。坚持市场化运作，有利于保持交易机构相对独立的法人地位，通过公开、公平、公正的竞争机制，市场在资源配置中将发挥决定性作用，有力地防止市场政事不分、政企不分、政资不分，从而厘清政府和市场的边界，实现交易机构“去行政化”和“去机关化”。

3.2  企业化运营是资源配置的最佳选择

3.2.1 企业化运营有利于激发市场活力。企业是市场经济活动中最为活跃的主体，企业化运营的市场对扩大要素市场化配置范围，健全要素市场体系有着天然的冲动，从而更有利于建设高标准市场体系、推动高质量发展。山东产权交易集团坚持“平台+生态”的理念，按照“整合资源、先易后难、重点突破、整体推进”的思路和“统一交易规则、统一信息披露、统一资金结算、统一收费标准、统一出具凭证”的原则，整合分散的资源、资金、管理、技术、信息等专业要素市场，横向将农村产权、海洋产权、体育产权、用能权等要素资源导入，纵向形成全省统一规范，延伸至省、市、县三级市场的要素市场平台。以山东产权交易中心为核心，打造以资本交易、信息科技、大众投行为三大支柱，以招标、司法辅助、国企采购等众多社会化服务主体为扩展的架构，实现了一个平台多种业务生态化发展局面。

3.2.2 企业化运营有利于更好地优化营商环境。优化营商环境需要通过引进人才、提升技术、流程再造等来实现。重庆联合产权交易所与重庆市公共资源交易中心整合完成后，加大科技投入，实现了交易从线下走向线上，从人工走向智能，整合后的重庆联合产权交易所累计投入7000多万元建成覆盖全市的公共资源服务、交易、监督平台，形成“云+网+端”的运行模式，推动各类交易要素从依托有形市场向以电子化市场为主转变。并搭建平台智能管理系统，采用人工智能、大数据分析、物联网等先进技术，整合信息网络管理系统、电话及融合通信系统、电视系统等系统，实现交易与服务的智能管理、智能调度、智能引导、智能操作，让数据多跑路、客户少跑腿，提高了办事效率，优化了营商环境。

3.3  融合发展是资源配置最大化的现实需要

3.3.1 融合发展可以更好地实现资源共享，提升市场效应。重复、低水平建设，良莠不齐运作的交易机构，信息难以聚集，自然难以形成市场效应。高标准的市场体系需要实现项目从分散到集中、规则从分立到统一、系统从分设到联通、信息从分割到共享的根本转变;产权交易市场与公共资源交易市场实现融合，应在市场建设的标准化、运行的规范化、交易的透明化和服务的便捷化等四个方面着力。2020年7月，深圳交易集团加挂深圳公共资源交易中心牌子，作为全市统一的公共资源交易中心，承接全市政府采购、土地使用权和矿业权出让、工程建设项目招标投标平台业务，并整合15个原市、区公共资源交易网站系统、9个核心业务系统，建立全市统一的公共资源交易信息化平台和门户网站，初步形成市级集中、區域合理布局的交易服务场所网络，集中为各类市场主体提供公共资源交易服务。整合后，深圳总体业务量月均较整合前增长23.6%，月均单人业务办结量增长3.2倍。

3.3.2 融合发展更有利于节省财政资源和提高运营效率。首先，交易市场实现了“管办分离”，监管职能与市场职能分开，监管部门与交易机构分设，独立运行、各司其职。其次，融合后由企业来办市场，将更有利于市场独立自主地发挥作用。市场的建立只是第一步，更重要、更关键的是激发市场活力，发挥市场主体的主动性、创造性，企业化的市场不仅关注交易过程的规范、透明，更注重通过咨询服务、策划运作、市场推介、结算融资等在内的市场化手段服务各方，充分发挥市场发现价格、发现投资人的功能，促进交易顺利完成，达到保值增值的效果。最后，企业建立交易市场不增加政府机构设置，不增加行政、事业人员编制，也不增加政府公共预算经费支出，有利于简政减负，符合我国行政体制改革的大方向，并且能够更好地发挥市场化作用，有效激发市场活力和内生动力，提升社会创造力。

3.3.3 融合发展有利于建设统一开放，竞争有序的高标准市场体系。中共中央、国务院下发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确提出完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求，是坚持和完善社会主义基本经济制度、加快完善社会主义市场经济体制的重要内容。融合后的产权交易市场和公共资源交易市场是建设高标准市场体系的必由之路，融合后的市场将更加统一开放、规范有效，将承担更大的历史使命，成为综合性要素资源配置的主要平台。在习近平总书记提出推进排污权、用能权、用水权、碳排放权的市场化交易，保持生态文明建设定力推进绿色发展中发挥作用;在推进土地、资本要素市场化配置、引导劳动力要素合理顺畅有序流动，发展技术要素市场、培育数据要素市场等方面发挥作用。更多的要素资源进入融合后的市场配置范围，实现要素价格市场决定、配置高效公平，从而为我国现代化经济体系建设打下坚实基础。

（作者为山东产权交易集团党委副书记、总经理）