基于人类行为的国土空间规划用途管制研究——以《布里斯班城市规划2014》为例

邓明霞，周剑云

（华南理工大学建筑学院）

1 引言

2019年5 月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制”《。意见》发布以来，各地就国土空间用途管制不断开展探索实践，但学界对如何建立覆盖全域的管制分区，以及如何制定管制规则尚未达成共识。

《布里斯班城市规划2014》是整合多种管控工具、面向开发的综合规划文件。综合文件以人类行为为核心，对开发活动及其造成的影响进行全面管控，同时给予土地利用和开发很大的弹性，具有积极性和容纳性，对我国国土空间管控思路的延伸具有可借鉴之处。

2 用途管制研究综述

我国的用途管制制度源于1998年土地管理法的修订，该法提出了国家实行土地用途管理制度，严格限制农用地转为建设用地。多年来，土地用途管制在保护耕地资源和国家粮食安全、控制建设用地增长速度、促进用地集约利用方面颇有成效[1]。但随着空间治理要求的提高，原有的用途管制也呈现出以下问题：管制范围与要素未能全覆盖；管制工具与内容都较为单一，难以涵盖复杂的开发活动；管控对象主要针对空间载体，对人类行为的管控深度不足等。

随着中央文件的相继发布，学界围绕着用途管制展开了积极的讨论。现有的研究主要以空间管控为对象，包括问题反思与制度演化[1-2]、体制构建[3-4]、策略与技术应用[5-6]、国内外案例经验介绍[7-8]等，缺乏对人类活动的管制研究。亦有研究从人类行为视角出发进一步延伸管控思路，将受管控的行为分为保护、开发生产建设、其他等三类，不同行为在各个分区中的管控措施包括禁止、有条件禁止、有条件允许、允许等[9]，但未对各类行为的开展程度提出管制规则建议。

人类行为是作用影响的发出主体，人类凭借其主观能动性对建筑、土地乃至周边环境进行改造，影响的范围涵盖自然资源、国土空间及其他人群。以人类行为为核心进行管制规则的编制更能直接、全面地约束其影响。

对此，本文以布里斯班的规划实践为例，介绍综合规划文件中的管制工具、管制内容及管制方式，以具体的管制规则分析其如何通过约束人类行为，达到高效且精细的管制效果。

3 布里斯班城市规划综合文件中的管制工具与方式

3.1 多样化的管制工具

《布里斯班城市规划2014》综合文件整合了地方政府基础设施规划（Local government infrastructure plan）、综合分区（Zones）、叠加区（Overlays）、社区规划（Neighbourhood plan）以及开发规则（De‐velopment code）等规划工具，作为开发项目的法定评估依据，通过简洁明晰的开发申请与评估过程，对全域范围的开发项目进行管控。

3.1.1 地方政府基础设施规划

地方政府基础设施规划对城市未来的人口、就业增长做出预测，推断市政、交通、文体、公园等各类设施的需求，统筹规划全域的基础设施网络，制定财务计划、设施服务标准，为开发建设提供条件。同时将大部分城区划为优先基础设施发展区域（见图1），而在该区域以外的基本是环境区或乡村地区，区域内的基础设施服务水平高于区域外，以此引导土地的集约利用。

图1 优先基础设施发展区域

3.1.2 综合分区

综合分区覆盖全域，划分了居住区、中心区、工业区、环境区、体育区和其他区等六大类别，以及27个中类（见图2），对每类分区提出一般性的管制要求，并指定分区的主要用途以及可行的混合用途，同一种分区的管制规则相同。

图2 布里斯班综合分区总图

3.1.3 叠加区

叠加区主要对敏感地区、文化遗产、环境资源或者特定要素进行特别管控，如沿海灾害叠加区、生物多样性叠加区、自行车网络叠加区等。

3.1.4 社区规划

社区规划处理邻里社区层面的规划事务，对有发展需求的地区进行具体的地块与城市形态控制（见图3），包括建筑高度、密度、街道、公共空间设计等。社区规划并未全域覆盖，如布里斯班西部某些绿地与乡村区域就没有编制社区规划或者编制内容较为简略。

图3 南布里斯班社区规划中的地块控制图

3.1.5 开发规则

开发规则包含多户住宅规则、乡村活动规则等27个用途规则，以及户外照明、污水规则等11个工程类规则，对具体的开发行为进行约束。

3.2 差异化的管制方式

对于在基础设施优先发展区域以外的开发项目，主要依靠综合分区中的用途指定以及对应的开发规则进行管控。而对于城区内发展需求较为复杂的地区，为了引导土地的集约利用，布里斯班市议会还编制了社区规划，连同综合分区和开发规则共同管控。另外，在沿海、文化遗址等特定地区的开发活动，还需要同时遵守相应的叠加区规则。这种提倡城区土地高效利用的差异化管理方式，对我国城镇开发边界内外的开发引导与控制具有借鉴意义。

4 布里斯班用途管制的约束对象

4.1 容纳人类活动的空间载体

这是一类较为普遍且实用性较强的约束对象，适用于产生物质空间变化的新建或更新改造项目，包括控制地块规模、开发强度；建筑面积、高度、建造材料；入口、停车、道路、通行安排；配套设施；照明、吿牌标识等等。

4.2 与周边用途、整体环境的关系

此类约束对象注重环境与城市形态的协调，包括开发场地对布里斯班亚热带气候、文化遗址、河滨景观、周边环境的回应与利用；临街建筑与庭院的退让；开敞空间、景观设计；视线通廊等等。

4.3 人类活动产生的外部性影响

外部性指行为主体的活动对他人和社会所产生的影响。开发活动有可能产生噪音、粉尘等影响。布里斯班的开发规则对某些开发活动所在的固定场所，以及运输过程中产生的噪声、眩光、气味、振动、废气、废物、辐射、其他风险或污染等进行严格约束，如《采掘业规则》对资源开采活动中释放物的性质、标准、数量、强度、频率、持续时间以及缓冲、遮挡要求等作出了规定。

4.4 活动涉及的人车物参与情况

此类约束对象是指人类活动中人车物的数量、来源、逗留时间等等，甚至包括农业生产或宠物培训寄养、兽医院中的动物（见表1）。对这类对象进行约束是因为某些活动不一定对空间场所进行建设改造，但依然产生了环境影响。例如，我国城市中居民自发的住改商行为，住宅本身不一定被大型拆改。一方面，这种小型个体商业促进了用途的混合，在某些地区的临街地面层甚至形成特色化的商业街，有利于城市特色的塑造，但另一方面，商业经营中产生的噪音、废物排放与引起的人流变化，也使得居民不堪其扰。以下以布里斯班用途管制进行举例，说明对人员、车辆、货物的管制如何降低人类行为影响。

表1 对活动涉及对象的约束情况

4.4.1 人员与车辆

以布里斯班的保护区（Conservation Zone）为例，保护区位于城市外围，主要功能是管理和恢复区域的生物多样性、生态完整性、自然发生的土地形态以及沿海过程。保护区执行最为严格的用途管制，只允许公园或可持续的户外休闲、教育活动，但在私人土地上，即原住民区域允许住宅用途以及家庭式的商业活动。家庭式商业是指在居民住宅中开展的托儿服务、民宿、家庭办公等，为了避免这种小型商业活动对其他居民和环境产生影响，《家庭式商业规则》中除了规定住宅使用、电量荷载、噪音污水排放及安全方面的要求，还对营业时间、车辆运输时间和载重作出了如下规定。

与家庭式商业相关的工作和访问限制在周一至周六的上午8点至下午6点，除了计算机工作之类的办公活动、托儿服务、住宿；送货车辆的到访限制在周一至周六的上午8点至下午6点之间，公众假期除外。

同时限制了民宿经营中的人员数量——任何一次住宿不超过6位付费客人；居民和付费客人的总数在任何一次住宿中均不超过10人；仅向付费过夜的客人提供膳食；客人最多可以连续住宿14晚。

在原住民区域允许小型商业的开展有利于满足居民需求，形成理性规划中无法赋予的社区氛围与本土特色，比起一刀切的禁止规定更体现以人为本的精神。虽然这些活动不一定会造成空间载体的改变，但超出环境预期的人流、车流依然会对保护区产生影响，因此对行为主体，而非空间载体的约束更能直接地控制影响结果。

4.4.2 货物

以乡村区（Rural zone）为例，布里斯班的乡村区位于城市外围，周边是大片的保护区与环境管理区，这部分地区的发展目标是在不扩大乡村区域的情况下，平衡乡村生产需求与环境价值保护之间的关系，因此乡村区允许开展广泛的乡村产业，包括水产养殖、畜牧业、农产品商店等，但需要极力降低活动造成的影响。

《乡村活动规则》规定了乡村产业存储、加工或包装的产品必须是在该场地10km以内的土地上生产的，此条规定避免了在乡村区加工外地产品，间接控制了产业规模以及避免大量货物、车辆的对内运输。同时，规则还规定在乡村区销售农产品的商店最大面积为25m2，其销售的农产品也必须是在附近土地上种植、生产、制作的，避免了大型批发商店的形成与人流的集聚。

如果要开展加工外地产品的工业活动，可以在工业区进行开发申请，同理，销售外地农产品，或面积超过25m2，则可以在乡村区附近的中心区进行。这种差异化的管理维持了乡村生产活动的同时，也保护了周边绿地区域不受人类行为干扰。

5 比较与建议

我国的国土空间管制工具与管制方式方面，确定了在城镇开发边界内实行“详细规划+规划许可”的管制方式，边界外则按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式，但边界内外的管制内容、深度及区别均未做规定。

约束对象方面，在城镇开发边界内侧重对建设用地的开发强度、空间布局进行控制，在城镇开发边界外，管控侧重于生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等规模与控制线，对“不能做什么”有明确规定，但对“可以做什么”“可以怎么做”则未进行引导，刚性有余而弹性不足。总体来说，开发约束的对象主要为空间载体，对人类行为的管控深度不足。

为更好地引导开发，实现高效的空间管理，国土空间规划实践中的用途管制应明确城镇开发边界内外的管控内容与深度区别。同时应注重对人类行为的引导，针对每类行为制定相应的管制规则，不应简单一刀切地规定为“禁止”或“允许”，而是通过规则来定义人类活动的性质、涉及的人车物参与情况，对可能造成的噪音、污染等负外部性影响制定释放标准，并且协调该活动与周边用途、整体空间环境的关系，最终实现精细化与差异化管理。