精准扶贫政策中正义性原则嵌入：理念、维度与路径

吴 茜

(北京师范大学 政府管理学院,北京 100875)

减贫与消贫是世界各国尤其是发展中国家面临的难题。我国是世界上减少贫困人口最多、率先完成联合国千年发展目标的国家，2020年实现了全面脱贫。为实现世界脱贫目标作出了巨大的贡献。我国能够取得如此的成就与实施具有中国特色的精准扶贫政策密不可分。精准扶贫政策关注贫困人口、贫困地区的突出问题，创新工作机制，以公平、公正、公开的方式重新分配基本权利和义务，让贫困人口和贫困地区获得社会利益和经济利益，在这个过程中充分体现了正义性价值。本文从精准扶贫实践中所体现出来的正义性的四个维度(正义的问题是什么、谁是正义的对象、正义通过怎样的形式来实现、正义为了达到什么样的效果)进行诠释，探讨正义扶贫的发展路径，为公共政策如何实现价值理性提供一定的参考和借鉴。

一、精准扶贫政策内涵的价值视角分析

学界一般从内涵价值、运行机制、实现路径和效果评估等方面来研究精准扶贫政策。本文研究的视角较微观，从精准扶贫的根本入手，即精准扶贫的内涵价值。综观已有文献，在战略层面，精准扶贫汲取中国古代民本主义思想的精华，在我国历代领导人反贫困思想的基础上进行当代实践，体现了对马列主义贫困治理思想重新反思与运用的中国化表现。[1]在当代具有多元化、多样性以及公共性等国家治理属性，反映了国家治理的本质。[2]同时，它又是中国特色社会主义扶贫思想再创造，为世界反贫困历程提供了可借鉴的经验，具有一定的创新价值和参考价值。[3]在效度层面，精准扶贫政策可从政治维度、行政维度和社会维度入手，找准调适的标准和共同点，促进上下联系，激发内生动力，实现最大程度的耦合。[4]另外，作为社会治理的重要载体，它是解决社会问题、化解社会风险的根本性手段，有利于脱贫问题的可持续发展。[5]在理念层面，哲学视角下的精准扶贫认为应该重视价值理性，以效率为导向的工具理性会使政策发生扭曲，无法实现政策的最终目的，所以应让工具理性与价值理性并驾齐驱。[6]政治哲学的视角下则探寻精准扶贫的理论预设、理论逻辑，将精准扶贫落实到提升贫困人口的可行能力上。[7]在理论层面，共同富裕的根本原则是精准扶贫、精准脱贫产生的理论之源，以人民为中心的发展观是其确立的理论之魂；决胜全面小康社会和建成社会主义现代化国家的宏伟目标是其必须的现实之基。[8]在内涵层面，“六个精准”是我国实施精准扶贫的重要内涵。[9]也有学者更加细化，把精准扶贫的内涵概括为扶贫“对象—资源—主体”精准、扶贫“目标—过程—结果”精准以及“微观—中观—宏观”的不同扶贫层级。[10]邓文飞在基本内涵的基础上进一步探究形成原因和重要价值，深层次地分析了习近平反贫困思想。[11]在价值视角下，我国的精准扶贫继承与发展了马克思主义扶贫理论，它代表了制度正义的伦理精神和财富伦理精神，决胜全面建成小康社会是它的伦理价值诉求，在解决人类贫困的问题中体现了共享发展的伦理精神。[12]精准扶贫正义性的价值基础尤其是理论假设、目标指向、行动主体与扶贫方式方面的正义性耦合，催生了精准扶贫走向共享发展。[13]

通过对以上文献的分析，可以发现当下学者从战略、效度、理论、原则、内涵、价值等层面对精准扶贫政策进行了探讨，为理解精准扶贫政策的内涵和外延提供了有益的理论思路。朱志伟、范斌从正义性视角就精准扶贫政策进行了初步分析，还存在很大的理论研究空间。

二、正义的问题和正义的原则

“正义”(justice)一词可追溯到亚里士多德的伦理学中，主要用来评价人的行为。罗尔斯正义的对象主要是社会的基本结构——即用来分配公民的基本权利和义务、划分由社会合作产生的利益和负担的主要制度。[14]他指出社会制度的首要价值是正义，比效率和稳定这样的社会价值更加优先。

罗尔斯对洛克、卢梭、康德为代表的契约论进行总结，使之上升到更高的抽象水平而提出了他的“公平的正义”。他认为，契约的目标是选择确立正义原则，它是指导社会基本结构而设计的根本道德原则。他提出了两个正义原则：第一个正义原则是平等自由原则，主要指的是政治权利；第二个正义原则是机会的公正平等和差别原则，主要指的是社会和经济利益。这两个原则以“词典式序列”呈现，即第一个原则优先于第二个原则，第二个原则中的机会公正平等又优先于差别原则。

罗尔斯认为，这两个正义原则是更一般的正义观的一个专门方面，这个一般的正义观是指所有的社会基本价值——自由和机会，收入和财富、自尊的基础都要平等的分配。若要不平等分配，就必须合乎每一个人的利益。这两个原则的要义是“平等地分配各种基本权利和义务，同时尽量平等地分配社会合作所产生的利益和负担，坚持各种职务和地位平等地向所有人开放，只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配，任何人或团体除非以一种有利于最少受惠者的方式谋利，否则就不能获得一种比他人更好的生活。”[15]

罗尔斯从一般正义观的“合乎每一个人的利益”到两个正义原则的最后陈述的“合乎最少受惠者的最大利益”，体现了他对社会中最不利地位的人们的一种照顾，想通过某种特殊的补偿或再分配制度让所有成员都处在公平公正的地位之上。

“脱贫是公平问题，致富是效率问题，脱贫是政府责无旁贷、义不容辞的职责。”[16]精准扶贫政策中的制度设计、程序规定、目标达成都体现着制度的正义。精准扶贫政策的执行需要以正义性价值为理论支持、关注贫困人口的需求并提升其内在能力。

三、两种向度下的正义原则体现：正义性和有效性

(一)横向空间域的正义性

正义性在精准扶贫中的四个维度中，把正义指代的问题和正义实现的形式归为横向空间域的讨论范围。正义指代的问题即社会结构，更准确地说，社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分方式。贫困地区和贫困户所享有的权利和应履行的基本义务是在同一时间内发生的，而在本文中主要讨论在精准扶贫政策下贫困地区和贫困户所拥有的重新划分的权利。在扶贫的形式上，主要采取中央—地方—企业—个人共同配合下，遵循一定的程序正义性来实现脱贫目标。因此，我们把正义指代的问题和正义实现的形式归为横向空间域的范畴。

1.正义问题的阶梯图。之所以把社会的基本结构作为正义的主要问题，是因为社会基本结构能影响政治、经济、文化和社会各个层面，决定着人们的发展方向。正义所指的问题实际上就是社会的基本权利和义务。罗尔斯曾强调“每一个人对于一种平等的基本自由之完全适当体制都拥有相同的不可剥夺的权利”[15]，而且，“一个社会的所有成员对物质财富和资源在道德上的最低限度都拥有一种权利要求”[17]。进行扶贫的根本性目的就是要消除权利贫困，给贫困户创造更多的机会，让他们有更多的选择空间，充分享有他们应得的政治资源和经济社会资源。

(1)政治权利。贫困户享有的政治权利主要通过知情权、参与权、表达权、监督权与选举权。在知情权上，贫困户有权获悉具体扶贫政策、扶贫资金使用情况、村干部变更情况、贫困户变更情况、医疗保险和医疗救助申请条件等。在这方面国家在2004年通过发布《关于健全完善村务公开和民主管理制度的意见》来使农村的村务公开不断得到完善。[18]在参与权上，2010 年全国人大常委会通过新修订的《村民委员会组织法》， 为村民自治提供了合法的途径。贫困户有权参与到村内贫困户选举、村干部选举和村内与扶贫相关的政务和事务当中。在表达权上，要为贫困户创造更多与国家机关及其工作人员共同交流的渠道，来表达贫困户当下遇到的困难和未来的需求。如可通过微信、微博、领导信箱、短信平台等来传达需求和进行监督。在监督权上,贫困户应该合理充分地利用此权利，利用举报网站来反映扶贫工作中徇私枉法的现象。在政治参与权的赋权当中，应通过维护其选举权与被选举权的方式促进其政治主动性发挥。

(2)经济社会权利。罗尔斯认为经济社会权利由两部分构成，一部分是满足人们生理需求的基本生存条件的经济权利，另一部分是人们追求进一步发展的经济社会权利。而对第一部分有关生存的经济权利的保障，在社会的层面大概是要优先于罗尔斯这里所说的基本自由的。关于第一部分，在精准扶贫政策中构成贫困户的基本生存条件是“两不愁三保障”，并将此标准作为能否脱贫的重要判断依据。在第一部分的基础上精准扶贫政策进一步发展贫困地区和贫困户的经济社会权利，包括享有畅通的村级道路和稳定的供电供水、获得特色产业增收和乡村旅游产业增收、参加群众性文化活动、获知重要扶贫脱贫信息等权利。为贫困地区和贫困户的内生动力创造可持续发展的条件，切实保障经济社会权利的享有和发展。

罗尔斯在正义的两个原则中强调了这两个原则按照“词典序列”排列，即第一个原则优先于第二个原则，政治权利优先于社会经济权利。但是他又指出构成人们的基本生存条件的经济利益要优于他说的基本自由。这与我国的基本情况也是相符合的。在精准扶贫和精准脱贫的过程中，首先要给予贫困户的权利是基本的生存权，在保障生存权的基础上进一步享有政治权利，以此来获得更多的经济社会权利，全面消除权利贫困，促进长远发展。

通过以上分析可以看出精准扶贫政策有关正义问题的解决中，首先要帮助贫困户摆脱权利贫困，而在设计权利脱贫机制时需要注意它的层次性，即首先是生存(经济)权利，精准扶贫政策中通过“两不愁三保障”的制度实现；然后是政治权利，体现在知情权、参与权、表达权、监督权与选举权上；最后是社会经济权利，通过获得公共设施的使用、参与扶贫发展产业、参与劳务输出、职业技能培训等，形成保障型、支持型和发展型的综合性扶贫政策体系。在这三种权利的获取过程中，具有一定的阶梯性和层次性，前者都是后者的基础(见图1)。

图1 正义问题阶梯图

2.正义实现形式的阶梯图。2015年中国以《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》为方略展开农村的脱贫攻坚工作。[19]在精准扶贫政策的实施过程中，调动多方主体力量，打赢了脱贫攻坚战。并逐步形成了中央统筹、省负总责、县抓落实的管理体制，鼓励企业进行积极投资，个人采取一对一帮扶，逐步形成了中央—地方—企业—个人相互配合，相互促进的扶贫模式。

在精准扶贫政策的实施过程中，中央主要发挥着统领全局的作用，制定战略性的指导意见。如2014年国务院扶贫办印发《扶贫开发建档立卡工作方案》的通知；2015年中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院、扶贫开发领导小组办公室发布《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作》的通知，中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》；2018年中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》。地方政府作为中间桥梁，起着上传下达的作用。宣传扶贫政策，引导社会扶贫重心下移，使贫困户都能享受到结对帮扶；引导央企、民企设立贫困地区产业投资基金，运用市场化方式让企业从事产业投资、新型城镇化建设；企业可以设立扶贫公益基金和开展扶贫公益信托，同时吸引当地的务工人员，解决就业问题和中青年劳动力流失问题等。个人扶贫模式主要采取一对一的精准帮扶形式，对贫困户进行定期慰问，主要对他们进行扶贫扶智的宣传教育，从思想上帮助他们摆脱贫困。

无论什么形式的扶贫模式，主要通过程序的正义来实现。罗尔斯认为程序正义的划分主要有两个参照因素，一是看对何为正义的结果(或公平的分配)有没有一个独立的标准；二是看有没有一个可保证达到正义结果的可行程序。[20]精准扶贫政策中体现了一种完善的程序正义：即有标准，又有程序。标准体现为：“四个切实”和“六个精准”，而程序的正义性主要通过“五个一批”来稳步实现脱贫。罗尔斯的第二个原则中，公平机会原则的作用也是为了保证合作体系作为一种纯粹的程序正义。

在程序正义的指导下，中央、地方、企业和个人四种形式逐层递进展开扶贫。中央的政策是基础，各省负总责，县抓落实，地方企业根据当地政策参与扶贫工作，最后以个人的形式进行一对一的结对帮扶。每一个形式的更好实现，都需要前一个形式作为基础，而且后一种形式都会比前一种形式赋予贫困户更多的权利，具有一定的层次性和阶梯性(见图2)。

图2 正义形式阶梯图

(二)纵向时间链的有效性

正义性在精准扶贫政策呈现的另外两个维度，即正义的对象和效果，我们把它们放到纵向时间链来讨论。2014年展开的精准扶贫政策，以个体为正义对象，更加具有精准性。而这样一种方式的转变是在中国经济快速增长的基础上，针对不同时期农村所呈现的特征，总结出来的反贫经验，正义的对象也从贫困地区转为贫困家庭和贫困人口，使得扶贫的正义对象最终定位到最少受惠者。精准扶贫的政策实施是为了达到精准脱贫，而这样的脱贫是为了达到一定的稳定性，其实也就是罗尔斯说的正义的善。这种稳定性体现在不仅让贫困地区和贫困户脱贫，并且不能返贫；不仅让当代稳定脱贫，而且要让下一代远离贫困。

1.正义对象的顺序图。中国的扶贫模式经历了粗放扶贫到精准扶贫的转变，而扶贫对象也经历了从全国贫困地区—地区性贫困地区—贫困县—贫困村—贫困户的逐层精准。中国首先进行的是宏观层面上的扶贫，这个阶段有广义、救济式扶贫和开发式扶贫。在广义、救济式扶贫阶段(1978—1985年)，扶贫对象为全国贫困地区的贫困人口和甘肃定西、河西地区、宁夏西海固地区“三西”地区贫困人口，主要对这些人口进行物资发放和财政补贴，维持正常的生活，缺乏造血功能。由于经济的快速增长带来的地区经济差距变大，扶贫模式变为区域性瞄准的开发式扶贫(1986—1993年)，这个时期的主要扶贫对象为地处偏远地区、自然环境恶劣、基础设施严重落后的贫困地区，并确定了国家重点扶持的331个贫困县，直接享受国家的财政补贴。伴随经济增长所出现的经济结构转型、城镇化推进、收入分配状况和人口结构变化，中西部地区贫富差距的变大，农村的贫困情况进一步发生变化。这个时期的贫困人口主要集中在中西部山区和干旱区，自然资源缺乏、交通不便和思想观念落后是他们主要的致贫原因。这时期主要采取解决温饱的攻坚式扶贫(1994—2000年)。与上个时期不同的是，除了重新确定了592个贫困县，还将扶贫对象缩小到村和户(见图3)。从这个时期就开始进入微观层面的扶贫。进入21世纪，农村贫困问题出现了新特点：大面积区域性的绝对贫困转变为分散的点状分布的相对贫困，单一型贫困为主转变为多元贫困为主，面临的扶贫情况更加复杂。[21]因此，全国确定了14.8万个贫困村，扶贫对象调整为整村推进，并鼓励群众参与。这个时期即为巩固温饱的参与式扶贫(2001—2010 年)。2011—2020年是精准扶贫阶段。这个阶段对贫困户进行精准识别并建档立卡，做到一户一策，扶贫对象精准到每一户。

图3 正义对象顺序图

正义原则的第二个原则中的差别原则认为，由于人出生时自然禀赋所带来的差别，使人们在社会上所拥有的各种资源不同，为了使所有人都平等地享有同等的机会，社会必须更多地关注那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们(最少受惠者)，给予他们更多的偏爱和关照。从以上纵向视角的分析来看，我国的扶贫政策始终没有离开最少受惠者这个群体，尤其到精准扶贫阶段，将最少受惠者缩小至个人。通过丰富他们的权利来推进他们的利益，改变他们的不利处境，缩小以致拉平他们与出身和天赋较高的人们在出发点方面的差距。以个体为单位进行精准扶贫、精准脱贫，大大提高了扶贫的效果。这也是为何将正义的对象逐步缩小的最终目的。

2.正义效果的顺序图。精准扶贫的观念在2013年提出后，经过一系列的相关政策指导，到2020年全面脱贫，并且保证脱贫不脱政策。精准扶贫阶段秉持多维反贫困理念，主要体现在以下几个方面：一是主体的多元性。政府积极鼓励市场、社会加入到反贫事业，相互促进，共同打赢脱贫攻坚战。二是政策供给的层次性。除了最基本的保障型政策，还有发展型政策的配合，全方位保障稳定脱贫。三是扶贫措施的内生性。提高贫困户的教育水平，加强技能培训，即扶志又扶智。全面提升贫困户的自我意识和能力，消除“等靠要”思想。

通过以上多维反贫政策的实施，我国已经从绝对贫困向相对贫困转变，在2020年实现全面脱贫的同时进入小康社会。在进入小康社会后，农村的发展又面临新的前景，也就是如何实现乡村振兴。精准扶贫政策实现的正义效果是按照精准扶贫—精准脱贫—乡村振兴这样一种路径进行的，而每一个后面的状态是前一个更加稳定的状态。这样的过程从满足人们的最基本需求到保障人们的自尊, 到满足所有人的平等自由的基本权利和生活发展的需要，让社会上的个体更加支持当下的政策，从而使社会获得一种稳定性的力量,使社会制度更加稳定。也就是从弱的善理论走向强的善理论,体现了精准扶贫政策中正义原则的稳定性(见图4)。

图4 正义效果顺序图

四、 结论

从横向空间域来探寻精准扶贫政策正义性的路径，我国形成了正义问题的阶梯图和正义实现形式的阶梯图。正义的问题实际上就是社会结构，更准确地说，就是社会主要制度如何分配基本权利和义务，精准扶贫政策中尤指对最少受惠者即贫困户权利的重新授予。这样的权利主要包括三个方面：基本经济权利、政治权利和社会权利。贫困户的权利扩张所走的路径是重点保障基本经济权利、依法确保政治权利和稳步推进社会权利。基本经济权利是基础，政治权利是提升，社会权利是延伸，形成了具有层次的阶梯图。正义实现形式靠中央、地方、企业和个人四类主体参与实现，但无论哪一种形式的主体，都遵循了正义的程序：既有统一的独立标准，也有达到结果的可行程序。按照中央—地方—企业—个人这样一种阶梯图，每一种形式都是在前一种形式的基础上、指导下和配合中实现正义程序。

从纵向时间链来探寻精准扶贫政策有效性的路径，我国形成了正义对象的顺序图和正义效果的顺序图。正义对象在粗放式扶贫到精准式扶贫背景的转换下，也从大范围的全国贫困地区缩小到地方贫困地区，继而转为确定贫困县和贫困村，最后瞄准到每一户进行建档立卡，采取因户制宜的扶贫方案。正义对象的变换是在我国改革开放40多年的历程中，反复总结扶贫经验而形成的正义对象顺序图。正义的效果是罗尔斯强调的稳定性，纵观整个精准扶贫政策的实施过程，我国从多主体、多方位、多层次探索具体扶贫措施，使贫困地区和贫困户实现稳定脱贫，避免贫困的代际传递，这也与罗尔斯指出的代际的正义问题紧密耦合，从历时性的维度深层次、长远性、全局性地解决了贫困问题，带领农村和全国共同走向小康社会，并迈向乡村振兴。通过精准扶贫、精准脱贫到乡村振兴这一路径，最终达成正义的效果。

以上横向空间域的正义性和纵向时间链的有效性构成了精准扶贫政策中正义性原则的现实路径。与国外三种扶贫模式的“满足基本需求”模式、“发展极”模式和“社会保障方案”模式相比，[22]体现正义性原则的中国精准扶贫有其创新之处：

1.嵌入正义性原则的精准扶贫政策避免了A点上“满足基本需求”模式的单一基础的扶贫方法。“满足基本需求”模式主要是对农村贫困人口提供维持生活的最基本保障、教育和医疗服务。其目的只是适当的缓解贫困，而并不能真正达到消除绝对贫困，也不能激发贫困地区和贫困人口的内生动力，不具有可持续发展的潜力。

2.嵌入正义性原则的精准扶贫政策避免了走向B点上“发展极”模式带来的间接形式的扶贫路径。因为“发展极”模式要先发展所在地经济单位的经济，然后再辐射到周边贫困地区，这需要一定的时间，而且要求发展主体具有一定的创新能力,提供可供发展的政治、经济、文化等环境，对发展条件要求较高。

3.嵌入正义性原则的精准扶贫政策在一定程度上吸取了以美国为代表的“社会保障方案”模式的合理之处。和“社会保障方案”模式类似，精准扶贫的做法为 “政府主导、社会参与、民众评判”，表现为国家下放稳定的扶贫资金，地方积极发展扶贫产业以促进贫困户增收，健全教育、医疗和住房等救助机制。但嵌入正义性原则的精准扶贫政策更体现横向空间域的正义性和纵向时间链的有效性，比如在评困户申请过程中，中国的程序较为简单并易于操作。并不像美国那样由于福利项目及申请条件较为复杂, 很多极端贫困者无法获得帮扶，福利制度对赤贫者的救助力度过小, 而给予中产阶级的福利过高。[23]在有效性方面，我国在2018年年末，贫困率已下降至1.7%，而美国自1970年以来，贫困率始终维持在13%左右(见图5)。

通过以上分析可以看出，嵌入正义性原则的精准扶贫政策实施在三个层面上具有重要意义。在公民层面，消除最少受惠者的权利贫困。让最少受惠者拥有罗尔斯所说的“基本的社会善”，即教育、医疗、公共基础设施、公共服务等，进而激发他们的内生动力，实现能力脱贫，避免代际贫困的产生。在国家制度层面，通过制度设计和安排来实现正义性价值。精准扶贫政策是要通过重新安排人们的自然禀赋来调整人的可行能力大小，缩小贫困者和正常人之间的贫富差距，实现社会的公平正义。在世界层面，为各国扶贫探索贡献了中国经验。嵌入正义性原则的精准扶贫政策，以横向空间域的正义性和纵向时间链的有效性为发展路径，关注权利的再分配，采取形式的多样性，实现目标的精准化，达成效果的稳定性，以实际情况证明了中国式的脱贫道路是行得通的。