新时期面向管理的自然资源分类

柯贤忠，陈双喜，黎清华，朱晓宇，赵幸悦子

(中国地质调查局武汉地质调查中心，湖北 武汉 430205)

自然资源是人类生存和发展的物质基础，其合理开发利用需要科学的管理，而自然资源分类则是自然资源管理的基础。长期以来，由于自然资源种类繁多，且其属性功能具有复合性，加之人类对自然资源认识深度和广度的差异，以及对自然资源分类详尽程度和应用目的的不同，目前世界上尚未形成统一公认且符合管理实际需要的自然资源分类系统。不同国家、部门或学科多根据各自的自然资源研究现状，从不同角度、根据不同目的形成不同的自然资源分类方案或体系，总体呈现出多样化的特点。

2018年，我国组建自然资源部，行使全民所有自然资源资产所有者职责和国土空间用途管制以及生态保护修复统一职责，为自然资源综合统一管理奠定了基础。2020 年 1 月，自然资源部印发的《自然资源调查监测体系构建总体方案》(自然资发[2020]15号)(以下简称“总体方案”)中提出“重构现有分类体系，着力解决概念不统一、内容有交叉、指标相矛盾等问题，体现科学性和系统性，又能满足当前管理需要”。本文在继承前人工作的基础上，汇总分析(不同类型)自然资源的定义、内涵、功能属性和分类方案，根据自然资源学理和管理的特点及其差异，结合国家法律法规和自然资源部对自然资源统一管理的要求，分别形成新的自然资源学理分类方案和融合学理、法理和管理(三理)、服务管理的分类方案，并以自然资源管理分类方案为基础，构建了自然资源调查总体框架，提出了自然资源调查的总体思路，支撑新时期自然资源综合调查体系建设。

1 自然资源及其分类现状

人类认识和利用自然资源的历史久远，自然资源涵盖的范围和内涵也随着人类社会发展和科学技术进步而不断拓展和延伸。本质上，自然资源兼具自然属性和社会经济属性，学术界、法律界和管理部门对自然资源的定义、内涵和分类均有不同的阐述。

1.1 学理中的自然资源

学理中的自然资源，即为自然资源的学术定义。国内外不同领域的学者、组织、部门或国家，从不同的角度、立场给出了阐述。联合国环境规划署(1972)对自然资源的解释是：一定时间条件下，能够产生经济价值以提高人类当代和未来福利的自然环境因素的总和。《大英百科全书》中关于自然资源的定义是：人类可以利用的自然生成物，以及形成这些成分源泉的环境功能。《辞海》中将自然资源定义为：一般天然存在的自然物(不包括人类加工制造的原材料)，如土地资源、矿藏资源、水利资源、生物资源、海洋资源等，是生产的原料来源和布局场所。《中国自然资源科学百科全书》中关于自然资源的定义是：人类可以利用的、自然生成的物质与能量。它是人类生存与发展的物质基础。郑昭佩等将自然资源定义为：能够为人类开发利用，满足其当前或未来需要的自然界中的空间、空间内天然存在的各种物质、物质存在形式及运动形式所含的能量以及物质运动变化所提供的各种服务功能。总体上，自然资源虽有相对明确的定义，但由于其内涵宽泛，涵盖的范围目前仍然没有明确的界限。

1.2 法理中的自然资源

法理中的自然资源即为法理规定的自然资源。为了合理开发利用和保护自然资源，世界各国从法律角度对自然资源进行了界定。美国法律认定：自然资源为美国、州或地方政府、外国政府、印第安部落或部落成员所拥有、管理或通过信托方式持有或控制的土地、鱼、野生生物、生物群、空气、水、地下水、饮用水供应等资源。俄罗斯法律规定：在经济和其他活动中被用作或可能被用作能源、生产原料和消费品及具有使用价值的自然环境要素、自然客体和自然人文客体即为自然资源。中国《宪法》中界定的自然资源有 7 类，包括矿藏、森林、草原、水流、山岭、滩涂、荒地；《民法通则》中限定的自然资源包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面8类；《物权法》中限定的自然资源包含矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、野生动植物资源、无线电频谱10类。此外，《气象法》和《海岛保护法》中也对相应的自然资源做了相关规定。总体上，各国法律针对自然资源更多是采用开放式或列举式规定，种类界限也不十分明确，部分资源类别间存在重叠交叉，更没有系统的分类体系。法理对自然资源的界定虽具指导意义，但可操作性不强。

1.3 管理中的自然资源

由于自然资源具有社会经济属性，且大多数自然资源具有不可再生性，对自然资源进行管理成为必然。自然资源学理和法理分类体系是管理的基础，国际上通行的做法是对自然资源进行分类管理，不同的是各个国家在管理机构的职能、部门设置及管理模式上存在差别。我国自新中国成立以来一直对自然资源进行分类管理，如根据实际需要和部门职能，20世纪80年代初设置地质部、煤炭工业部等部门开展国家发展急需的自然资源调查管理；20世纪90年代以来设置地质矿产部、水利部等7大部门实施自然资源管理；1998年后，撤并部分部门形成国土资源部，至2018年，经过进一步撤并，组建形成自然资源部。至此，土地、矿产、水、森林、草原、湿地、海域海岛、野生动植物、气候、空域、无线电频谱、自然保护区、风景名胜区等自然资源进一步细化并分别由自然资源部、国家林业和草原局、农业农村部、国家能源局、水利部、生态环境部、工业和信息化部、民航局等部门或机构管理。此外，还可按照产业分类对自然资源进行管理，如工业资源、农业资源等。

1.4 自然资源分类现状及其存在的问题

自然资源种类多样，资源属性、功能各异，自然资源分类是管理的必要，也是管理的基础。

总体上，自然资源的分类是丰富而复杂的。国内外不同的组织、部门或学者，根据不同的分类依据和原则，力求系统性和全面性，形成了不同的自然资源分类方案或体系，如按照地理或圈层分布、发生方式、再生性、耗用状况、数量变化、物理性质等自然属性特征，或按照用途、功能等经济属性特征对自然资源进行分类，但目前国内外均未形成统一的自然资源分类系统或标准。

现有的自然资源分类为自然资源管理提供了坚实的基础，但仍存在一些问题。自然资源属性及功能的多样性造成其分类体系多样化，进一步导致分类的遗漏、重叠和交叉现象。自然资源分类逻辑、等级常不尽相同，最典型的例子是海洋资源常被置于与水、矿产等资源并列的等级，显然该分类的逻辑、等级均不一致。自然资源分类标准不统一，直接影响不同资源数据的衔接,如我国国土部门关于土地利用分类的标准多达数种，势必会影响自然资源调查统计结果的准确性和权威性。此外，自然资源学理注重的系统性、全面性、包容性特征与法理、管理注重的实践性、具体性特征不相适应。实质上，造成自然资源分类问题的根源是自然资源的定义差异和内涵变化。

2 自然资源分类方案

2.1 总体思路

自然资源的多样性及多属性功能特征决定了其学理和管理分类的多样性，造成自然资源分类体系存在重叠和交叉，无法形成统一的分类方案。构建自然资源分类方案的总体思路是：从自然资源的学理出发，梳理不同自然资源的定义、内涵和分类，根据自然资源本质上表现形式的差异，形成自然资源的学理分类方案；在学理分类的基础上，结合相关法律法规，遵循自然资源部对自然资源统一管理的要求，重点根据管理的实践性和具有权属边界等特征，形成融合学理、法理、管理，服务管理的自然资源管理分类方案。

2.2 分类原则

(1) 把握不同自然资源的定义和内涵。自然资源的定义和内涵决定了自然资源的分类界限，如一般认为森林资源等同于林木资源，但森林资源的学理定义和内涵表明森林资源不仅包括林木，还包括林地及其他动植物资源，因此森林资源应包括整个森林生态系统。

(2) 遵循系统性、科学性、完整性、稳定性和逻辑性等原则。系统性指分类方案覆盖主要的自然资源门类，框架合理、层次清晰；科学性指分类方案不仅吸收和借鉴前人的自然资源分类标准，同时要着眼于当前自然资源管理工作的需要；完整性指分类方案要考虑不同门类自然资源的所有类别；稳定性指分类方案中不同类型和类别之间应相互排斥、界限分明，避免重叠、交叉现象；逻辑性指分类方案中每一类型的划分逻辑或标准应尽量保持一致。

(3) 遵循相关法律法规、自然资源部职能。我国《宪法》及其他各类法律法规中明确自然资源包括矿藏、山岭、森林、草原、滩涂、荒地、水流、水面、海域、海岛、野生动植物、气候资源和无线电频谱13类。自然资源部的职能目前仅包括水、土地、矿产、森林、草原、湿地和海域海岛7大类。

(4) 遵循国家自然资源管理现状。分类方案中不同类别自然资源调查须具有可操作性、指标可度量(或资产可评估)；当自然资源学理分类上出现重叠、交叉现象时，重点考虑人类开发利用自然资源时侧重的功能或属性，如地热水，学理上既属于水资源，又属于矿产资源，但主要开发利用其中的热能，因此管理上将其划归矿产资源。

2.3 自然资源学理分类方案

一般地，学理注重系统性、全面性等。自然资源学理分类要从学术定义出发，系统、全面地囊括各类自然资源。自然资源的定义和内涵分析表明，物质、空间、能量是自然资源本质上的三大表现形式，资源和环境功能是自然资源的基本属性，三类自然资源及其基本属性是构成自然资源的基础。三类自然资源既可独立形成单要素自然资源，如水资源，也可两两或三类组合形成自然资源综合体，如森林资源、海洋资源。依据自然资源属性差异的这一主要分类逻辑，初步形成五级自然资源学理分类方案，见表1。

表1 自然资源学理分类方案Table 1 Theoretical classification of natural resources

自然资源一级分类根据自然资源本质上表现形式的差异，分为物质、能量和空间3类自然资源；在自然资源一级分类的基础上，继续根据自然资源表现形式的差异，将3类自然资源分为气态物质、液态物质、固态物质、太阳辐射、水能、风能、生物能、无线电、立体空间、平面空间10个二级分类；在自然资源二级分类的基础上，继续依据自然资源属性的差异，分为空气、气态矿产、液态水、液态矿产、固态水、生物、土壤、固态矿产、太阳光能、太阳热能、淡水能、海水能、空天空间、近地空间、水体空间、地下空间、地面空间、海面空间资源18个三级分类；在自然资源三级分类的基础上，依据自然资源属性的差异和组成，分为气态能源矿产、其他气态矿产资源等36个四级分类；在自然资源四级分类的基础上，五级分类方案进一步细分为251类。自然资源学理分类方案划分至五级，部分自然资源分类已经划分至基础层级(某种具体的自然资源)，如矿产资源、海水能资源，但仍有部分未划分至基础层级，如生物资源等。

综合自然资源的学术定义，从自然资源的本质属性出发构建了自然资源学理分类方案，其思路和分类方案充分体现了学理的系统性、全面性和包容性特征。但是，该分类方案仍存在实用性欠缺问题，如水资源和矿产资源。而从管理的角度，不论水资源和矿产资源的物理状态如何，固、液、气三态的资源一般都纳入一类资源进行管理。除了地下空间资源外，空间一般作为某类自然资源的附属而存在，应与自然资源及其属性纳入一体管理。学理分类方案中的自然资源经过逐步细分，可划分至具体的某一自然资源种类，表明该分类方案只考虑了单要素自然资源。实质上，除了单要素自然资源，自然界中有大量的自然资源综合体，如土地、森林、湿地等，它们一般由上述单要素自然资源组合形成，由于其学理分类逻辑与单要素自然资源不同，故本学理分类方案中未予考虑，将其置于后文的自然资源管理分类方案。

2.4 自然资源管理分类方案

分类是自然资源调查的基础，而管理是自然资源调查的核心目标之一。与学理注重学术性不同，管理更加注重实践性，即管理具有空间和权属边界限制。长期以来，包括我国在内的世界各国常对自然资源进行分类管理，但在实际操作中容易出现一类资源多头管理的情况，如我国水域空间调查属于国土部门职能，地表水资源调查属于水利部门职能，地下水资源调查属于地调部门职能，水环境调查属于生态环保部门职能，水中的动物和植物分别属于渔业和林业部门职能等，俗称“九龙治水”。新组建的自然资源部如何实现“两统一”？关键要对自然资源本身、资源赋存的空间及其相关属性功能进行统一调查管理。如将水域空间(土地资源)、水资源量(水资源)、水环境(环境功能资源)等重新组合，形成新的自然资源类型并进行统一调查管理。因此，需要从分类基础进行改革创新，甚至从自然资源的学理和内涵上创新，实现自然资源综合管理。

根据我国自然资源分类管理现状和相关分类标准，将陆域和海域两大系统中的自然资源划分为23个大类，包括水资源、陆域水能资源、土壤资源、空天空间资源、近地空间资源、水体空间资源、地下空间资源、无线电资源、生物资源、陆域矿产资源、土地资源、湿地资源、森林资源(含园林)、草原资源、海域用地资源、海水资源、海水能资源、海域矿产资源、海洋生物资源、海岸线资源、海岛礁资源、气候资源和自然遗产资源。

结合自然资源部职能范围和国土空间规划需要，将23个大类中的水资源、土壤资源、地下空间资源、陆域矿产资源、土地资源、湿地资源、森林资源(含园林)、草原资源、海域用地资源、海域矿产资源、海岸线资源、海岛礁资源、气候资源和自然遗产资源14类作为一级分类，构建面向自然资源部职能的自然资源管理分类方案，见表2。需要说明的是，海洋资源中的“海洋”是资源发育的空间，不是一个具体的资源类型，且现有的海洋资源分类的级次、逻辑与其他自然资源不同或存在重叠、交叉，故将其分解。

表2 自然资源管理分类方案Table 2 Management classification scheme of natural resources

人工地下空间资源

自然资源管理分类从管理逻辑出发，将自然资源及其赋存空间、属性功能合并形成新的自然资源，创新了自然资源的内涵，体现了自然资源系统观，也符合生态文明理念。新的自然资源管理分类方案在总体方案的基础上进一步明确了自然资源调查的对象，支撑自然资源调查监测体系建设。同时，在自然资源统一确权登记、合理开发利用、国土空间规划、生态保护系统修复等方面支撑自然资源管理，实现自然资源系统的整体开发、利用与保护。此外，自然资源管理分类方案与学理分类方案一脉相承，一方面继承了学理的系统性、全面性和法理的开放包容性，另一方面更突显了管理的实践性和权属边界特征，融合了学理、法理和管理“三理”特征，提升了自然资源管理的系统性和可操作性，也弥补了自然资源学理分类方案的不足。

3 自然资源调查总体框架构建

构建自然资源调查监测体系是自然资源部当前面临的比较急迫的任务，构建自然资源分类方案则是自然资源调查的基础。作为支撑自然资源调查监测体系建设的重要组成部分，自然资源调查总体框架(见图1)需要回答“为什么要开展自然资源调查？调查的对象是什么？针对不同的目标怎么开展调查？调查成果的用途是什么？”等问题，应包括自然资源调查总体目标、调查对象、调查类型以及对应的调查精度、服务出口等内容。

图1 自然资源调查总体框架Fig.1 General framework of natural resource survey

3.1 自然资源调查总体目标

自然资源是经济社会发展的物质基础。自然资源调查涉及的空间范围广、资源类型多样，是重大的国情调查。自然资源调查应围绕国家生态文明建设中的生态安全和可持续发展两大主题，面向自然资源部履行的自然资源管理和国土空间规划、用途管制和生态保护修复等核心职责，坚持山水林田湖草生命共同体理念，以地球系统科学为基础，从行政区、重要流域(或经济区、生态功能区)、重点规划建设区(农业区、生态区)等不同尺度开展，至少形成三个方面的成果:一是构建自然资源分类体系和立体分层模型；二是针对不同尺度区域和目标，建立自然资源调查监测体系；三是形成自然资源“一张底板、一套数据、一个平台”和数据库。

3.2 自然资源调查对象

自然资源分类方案为自然资源调查提供了明确的目标对象。自然资源学理分类方案尚存在实用性欠缺的问题；自然资源管理分类方案优点显著，融合了“三理”特征，也涵盖了自然资源调查监测总体方案中明确的7大类调查对象。自然资源调查对象应包括气候、水、土地、土壤、森林(含园林)、草原、湿地、陆域矿产、海域用地、海岸线、海岛礁、海域矿产、自然遗产和地下空间14类资源。

自然资源广泛分布于地球的不同圈层，从地上到地下包括大气圈、水圈、生物圈和岩石圈。自然资源调查监测总体方案构建了自然资源在地球圈层的分层模型，从上至下依次划分为管理层、地表覆盖层、地表基质层和地下资源层四类自然资源分层。考虑到自然资源的发育空间和调查、管理的需要，吸纳总体方案中的自然资源分层模型，新建近地空间层，替换管理层，形成新的自然资源分层模型，并将自然资源管理分类方案中的自然资源与地球圈层、自然资源分层对应，形成自然资源立体空间分布格局，见图1。

3.3 自然资源调查类型、调查精度与服务出口

自然资源调查监测体系总体方案将自然资源调查分为基础调查和专项调查，但其相应的调查精度没有明确。根据生态文明建设中自然资源管理和国土空间规划的需要，吸纳自然资源调查监测总体方案中的自然资源调查分类，明确基础调查与总体方案中一致，专项调查包含1∶25万、1∶5万和1∶2.5万～1∶1万三个尺度(层次)。

3.3.1 基础调查

以 “国土三调”成果为基础，收集现有的海洋资源调查、森林资源清查、湿地资源调查、水资源调查、草原资源清查等数据成果，查明各类自然资源的分布、范围、面积和权属性质等信息，必要时补充调查，并结合地理数据，形成自然资源 “一张底图”和数据库，支撑自然资源专项调查。

3.3.2 专项调查

(1) 1∶25万尺度自然资源调查。以全国、省及自治区、长江流域、黄河流域等行政区以及重要流域和生态功能区为重点，收集已有的气候、水、土地、土壤、森林、草原、湿地、矿产、海洋、自然遗产、地下空间等资源的调查成果和图件，按照1∶25万比例尺，查明各类自然资源的数量、质量、结构、生态功能以及相关人文地理等多维度属性信息，必要时补充少量调查，并结合地理数据，构建不同区域自然资源立体模型、管理平台和数据库，支撑服务全国、省域及重大战略区自然资源管理、国土空间规划和三条红线划定。

(2) 1∶5万尺度自然资源调查。以市县或流域(流域面积为500～1 000 km，面积较小者可合并多个小流域)为单元，收集已有的气候、水、土地、土壤、森林、草原、湿地、矿产、海洋、自然遗产、地下空间等资源的调查成果和图件，按照1∶5万比例尺，查明各类自然资源的数量、质量、结构、生态功能以及相关人文地理等多维度属性信息，必要时补充少量调查，构建不同自然资源的调查技术体系，充实、细化自然资源立体模型、管理平台和数据库，支撑服务市县自然资源管理、国土空间规划和三条红线落位。

(3) 1∶2.5万～1∶1万尺度自然资源调查。以乡镇、重点规划建设区、农业区或生态区为单元，针对不同的目的，选择重点关注的自然资源类型开展调查，查明自然资源的数量、质量、生态等多维度属性信息，构建不同自然资源的调查技术体系，进一步充实、细化自然资源立体模型、管理平台和数据库，精准支撑服务乡镇、重点规划建设区农业区或生态区国土空间用途管制和生态保护修复。

3.4 自然资源调查单元与边界

在众多自然资源中，水资源较特殊，包含固、液、气三态，液态水和气态水时刻处于运动中，发生着变化，而其他自然资源相对固定，一般在时间尺度发生变化。一定的时空尺度上，地表水的迁移和相互作用受限于流域；而地下水不仅受含水层的影响，也与地表水发生相互转化。

流域是一个具有相对完整、独立的自然生态过程的区域单元，其组成成分差异明显，由多个具有不同结构、功能的生态系统组成，且在空间上的排列有一定的规律，这些生态系统之间发生着有规律的能量流、物质流和物种流，形成相互依存和相互制约的关系。流域内生态系统之间、水系上下游之间和海陆之间自然生态过程和自然-人类社会共轭生态作用通过水介质产生联系。因此，建议自然资源调查以水资源为核心，以流域为单元开展。

平面上，自然资源调查受国土空间、行政及流域边界等限制；垂向上，受自然资源发育空间、调查技术及经济性、必要性等方面限制，自然资源调查的垂向边界不一。平原区和基岩山区土壤资源的调查深度不同：平原区以接受剥蚀物为主，土壤(沉积物)厚度大、植被发育，调查深度以30 m以浅为主；基岩山区则要揭示至新鲜基岩面。地下水资源的调查深度一般为

n

×10～

n

×100 m。矿产资源种类不同，调查深度的差异较大，固体矿产资源的调查深度一般为

n

×100～

n

×1 000 m，油气资源的调查深度一般为

n

×1 000 m，少量可达万米。地下空间资源调查一般位于城市区，目前的调查深度一般以200 m以浅为主。

4 结 论

根据自然资源的学理、法理、管理内涵和前人的分类现状，梳理自然资源学理和管理逻辑上的本质特征，提出了新的自然资源学理和管理分类方案,并以自然资源管理分类方案为基础，构建了自然资源调查总体框架，得到以下结论：

(1) 根据学理注重的系统性和全面性等特点，以物质、能量、空间为主的3种自然资源表现形式为基础，形成3类五级自然资源学理分类方案。

(2) 根据管理注重的实践性和权属边界特征，结合国家法律法规和自然资源部对自然资源统一管理的要求，将自然资源本身、赋存空间及属性合并，构建新的自然资源类型和14类三级自然资源管理分类方案。

(3) 总结自然资源调查总体目标、调查对象、调查类型以及对应的调查精度、服务出口，构建了自然资源调查总体框架，并提出自然资源调查应以水资源为核心、以流域为单元开展的建议。