中学生体育教育公共服务供给困境及路径创新研究——以《初中毕业生升学体育考试工作实施方案》为背景

石一龙，申鸿伟，姚绩伟

（1.湖南科技大学体育学院，湖南 湘潭 411201；2.湖南人文科技学院，湖南 娄底 417000；3.邵东市职业中专学校，湖南 邵阳 422815；4.广西师范大学体育学院，广西 桂林 541006）

改革开放以来，我国竞技体育举全国之力追赶发达国家，成绩突飞猛进，但大众体育基础依然薄弱，成为体育强国建设的短板。习近平总书记指出，快速发展竞技体育，同时也要坚持发展群众体育，从体育大国向体育强国迈进。国务院办公厅也发文要求，修订学生体质健康评分准则以及评价方式，体育项目和活动多元化开展，以培养中学生体育兴趣和运动习惯为主要方向，使学生掌握1～2项体育技能。国家体育、教育等相关部门对中学生体育发展相当重视，多次强调要求把《初中毕业生升学体育考试工作实施方案》（以下简称《方案》）作为增强学校体育教育改革和提高中学生身心健康水平的重要指导。有研究表明，初三毕业生体质健康水平居所有学段最高，这与我国很多地方施行初中毕业升学体育考试方案密切相关。

1 《方案》改革背景下中学生体育教育公共服务研究缘起

《方案》从1998年颁布至今已有20余年，其对全民健身、全面健康、体育强国、教育强国的建设起到了不可忽视的作用，但随着《方案》在各地不同程度的实施和新时代下中学生对体育需求的演变，其种种弊端也逐步显现。笔者从对参加体育中考家长的访谈中了解到，中学生中考压力不亚于高考，某些家长、中学生依旧坚持唯分数论，想尽办法提高体育分数而不是体育能力。这些消极要素一定程度上影响了中学生的身心健康发展，对体育发展产生了消极影响，且不利于终身体育观念的形成。在当前国家大力完善公共服务体系和极力推进《方案》改革的双重背景下，提高《方案》改革效率，体现《方案》制度设计初衷，提升中学生体育综合素养，是当前我国中学生体育教育公共服务发展亟待解决的问题。

2 中学生体育教育公共服务概念的认识与界定

在人类社会发展的长河中，公共服务的概念最早可以溯源到柏拉图等西方哲学家对国家起源及其“公共性”问题的探讨。随着时间的变迁，19世纪中后期德国学者瓦格纳研究认为，公共服务是指政府要保持社会经济正常运转，还要增强社会文化和物质的用途。国内学者祝光耀（2016）研究认为，公共服务是政府提供的服务为公民生活等活动提供基本的物质保障。

体育公共服务属于公共服务的下位概念。范冬云（2010）认为，体育公共服务是指供应单位为满足全体公民体育需求而提供大众体育产品的经过；刘亮（2011）认为，体育公共服务是为保障社会公民体育公共利益实现，以体育公共产品为载体，所履行的公共行为；其实这2位学者对体育公共服务的观点不谋而合，即理解体育公共服务为政府运用体育手段来满足公民日常生活所需。

同样，教育公共服务也属于公共服务的下位概念。秦小平（2015）认为，教育是公共服务的重要内容。教育又是体育最邻近的属概念。可见，教育是公共服务重要分支，说明教育与体育关系密不可分。从广义层面而言，以增进人类正确认识、提高身体健康而形成的意识活动都属于教育；而狭义的教育主要包括学校、家庭和社会等提供的教育，即公民通过学习学校、家庭、社会提供的教育对社会产生正确的认知、养成正确的生活习惯，达到自身健康发展过程。

联合国对青少年年龄段划分的最新标准是13～18岁，而我国中学生正处于该年龄段。由于，狭义的教育包括学校、社会和家庭提供的教育等，学校、社会以及家庭又是体育公共服务与教育公共服务的客体。鉴于上述，本文认为，中学生体育教育公共服务是指通过学校、家庭以及社会等主体提供创新性体育教育产品与服务，使中学生主动参加体育运动，培养良好的运动生活习惯，以提高中学生身心健康发展为目的的行为。图1呈现了中学生体育教育公共服务与其各上位概念的关系。可以看出，公共服务的下位概念包含体育公共服务和教育公共服务，而中学生体育教育公共服务既是教育公共服务的重要分支，又是体育公共服务的一个关键部分。中学生体育教育公共服务的开展与完善离不开教育公共服务和体育公共服务的推动。

图1 中学生体育教育公共服务与其各上位概念的关系

3 《方案》改革与中学生体育教育公共服务供给的逻辑关系辨析

《方案》改革与中学生体育教育公共服务供给是相辅相成、相互依托的关系。首先，《方案》改革是展现中学生体育教育公共服务供给的价值平台。其次，《方案》是对中学生初中阶段体质评价的统一测评手段，中学生体育教育公共服务为《方案》改革提供全方位服务，为《方案》改革献计献策，提供优质的创新性体育产品和服务，有助于提升中学生参与体育课的积极性，推进中学生提高体育中考分数。再次，《方案》在促进中学生改善体质健康状况，培养团结协作、遵守社会规则、勇于拼搏和迎难而上的精神品质等方面都发挥着积极作用，并且能有效搭建《方案》改革与中学生终身体育观念之间的桥梁，促进新一代中学生成为体育强国和教育强国的一分子。最后，中学生体育教育公共服务的价值在于提供的各种体育教育的产品与服务来提升《方案》改革带来的积极效应，实现《方案》改革的目的。成熟的中学生体育教育公共服务经验的推广，可以有效推动《方案》改革带来的热思考，使中学生体育教育发展多元化，即《方案》改革不仅需要国家的政策、社会的监督、学校的管理、家庭支持，还需要现代化的中学生体育教育公共服务供给创新路径的支撑。

4 《方案》背景下中学生体育教育公共服务供给的问题与困境

4.1 顶层设计不完善，各部门多元协同滞后

我国虽然重视《方案》和中学生体育教育公共服务双重建设，然而政府政策在具体实施过程中存在严重的走过场现象，且存在中学生体育教育公共服务供应方式零碎，难以满足中学生基本的体育教育服务需求；服务机制建设较滞后，地方政府支持不足；与此同时，相关政策制定偏于虚化，政策颁布频繁，执行缺乏长效机制，多元协同过程中各部门意见不统一，没有发挥“1+1＞2”的效应。因此，目前全国体育中考考试处于混沌状态，测试内容与大众体育联系少，测试的项目、评分、考试标准出入明显。

4.2 学校体育教育公共服务建设滞后，体育基础设施建设不健全

我国在中学生体育教育公共服务供给过程中，学校存在体育资源配套不完善的现象。例如，学校体育器材更新缓慢且公共场地利用率较低； 校内体育课程内容开设与课外活动需求发展不均衡；中学生体育教育公共服务体量贫乏且组织单一；大众体育项目引入单一和体育竞赛被代表化，城乡发展不平衡；传统应试教育对体育资源的压榨，体育教育公共服务落实不到位导致中学生体育教育发展模式虚化；学校自身建设不完善也是影响《方案》改革的因素之一。

4.3 学校购买体育公共服务力度有限，社会体育俱乐部服务学校体育教育意识不强

政府政策烦琐，不能调动非政府部门投资体育公共服务热情，社会体育组织参与学校体育渠道狭窄，导致学校与社会体育俱乐部合作不能如愿进行。中学生课外体育服务存在学校主动参与不足、社会体育组织竞争力不强、学校购买能力有限、监管不力、政策法规制度缺乏等问题，进而造成中学生接受体育教育途径单一及其终身体育发展意识不强等尴尬局面。

4.4 社区体育公共服务配套设施不完善，学校没能与家长建立长效沟通机制

社区在体育器材等基础设施、活动开展方面，专业指导服务、文化宣传等方面服务滞后也是阻碍中学生体育教育公共服务快速发展和有效供给的重要原因。家庭和社区体育资源配置疲软，导致整体发展后劲不足，家庭、学校和社区三者间没有建立有效的交流，致使协同合作难以形成；教师与家长对中学生文化课的交流频繁，而忽视了体质健康发展；学校、社区、家长对中学生体育教育公共服务理念缺乏全面系统认识；资金投入不够，体育设施供给不完善，体育活动开展不均衡。这些都是影响《方案》改革的现实条件。

4.5 政策实施过程监管不严，没有规范评价机制

在《方案》施行过程中，各部门没有建立完善的评价和监管机制；各地方监考制度不一致，考试过程中难以根除人为因素。中学生对校内与校外体育公共服务的绩效评价难以真正落实；中学生体育教育发展制度不完善以及监管不健全，手段单一，责任不明确；对中学生关注不够，执行机构不明确；现代生活方式正确引导不够对中学生体育公共服务带来不必要的影响。上述问题均严重影响体育中考改革方案的顺利推进与实施效率。

5 《方案》背景下中学生体育教育公共服务供给路径创新

实施中学生体育教育公共服务供给《方案》改革战略，不仅是中学生体质健康建设，体育强国、教育强国建设的重要途径，更是国家根基之建。通过中学生体育教育公共服务多元供给效应来满足《方案》改革需求，已成为现代中学生体育教育需求新方向，该举措体现了精神文明建设的人民性。《方案》在改革过程中应该得到国家高度重视，不应担忧政策执行烦琐而选择中断，更不应惧怕考试标准太难而有所降低。

5.1 完善顶层设计，筑牢中学生体育教育公共服务供给体育中考改革之政策基石

从整体看，我国中学生体育教育公共服务发展还较为薄弱。虽然政府对中学生体育教育的发展极为重视，但《方案》改革现处在关键期，在制定、实施关于建设中学生体育教育服务供给政策时还需加强监管和执行力。通过体育教育公共服务供给《方案》改革要注意统筹兼顾，要考虑体育中考的特殊性，体育中考项目应科学化、大众化，既要满足考试需求，也要形成终身体育观念。修订《国家学生体质健康标准》（以下简称《标准》），合理设计2～3个必考项目，再根据各个地方特色和实际情况设置1～2个选考项目；各地方考试标准不能偏离《标准》评分标准，《方案》总分以及同一考试项目评分应该有统一标准，全国制定统一的监考制度，做到公正、公平、公开，以促进中学生体育教育公共服务供给长效机制。《方案》评分标准多元化，阻断滋生为高分而考试“应试教育”现象，可以通过多种途径来评判最终考试成绩，如参与率、参与态度、体育保健知识的运用与运动技能理论水平掌握等作为评分的标准。

5.2 加强多元主体协同配合，满足中学生体育教育公共服务供给体育中考改革之物质条件

各部门要献计献策，坚持可持续发展和多元共治，提高中学生体育教育公共服务供给《方案》改革质量为目标。强化教育与体育2个主导部门合作，积极参与到中学生体育教育公共服务供给《方案》改革建设中去，为《方案》改革指路。财政局、人社局、社会体育协会等相关部门密切合作，不仅能实现资源共享、提高业务效率，还能消除部门矛盾，增强相互监督的功能。加强对偏、远、边地区财政投入，财政是完善师资、场地等基础设施的保障。提高偏、远、边地区青年教师待遇等福利政策，把人才留下来，加大对基层财政投入已迫在眉睫。优化政策促进学校财政收入体系多元发展。我国学校资金来源主要是依靠政府拨款，由于政府拨款程序复杂，资金到位周期长，导致学校各项策略实施的局限性。学校可以与社会积极合作，在保障完成教学任务的同时，体育场地对社会进行开放租赁，也可以接受社会和个人捐赠，让财政主导权掌握在学校手里。教育部门主导，推动建立城市学校与乡村学校成为点对点友好学校，帮扶体育中考资源相对落后学校，实现体育教育公共服务教学资源共享与帮扶体系。

5.3 加强校园体育文化制度建设，完善学校体育教育公共服务供给《方案》改革之常态化机制

随着《方案》的改革，考试分值的增加，考试项目的多样性，监管更加规范严格，自然强化了家长对体育的重视，也强化了校长及任课教师意识到《方案》改革不仅仅是体育教师的任务，更是整个学校的任务。完善师资队伍的建设，支持“走出去引进来”，支持体育教师参加规范的教师培训来提高自身综合素质，也可以邀请专家到校内进行实地指导，根据学校实际情况提出针对性意见，解决存在的问题，来提高学校软硬件设施。教育部门与高校签署协议，培养定向体育教师，地方教育局出台政策、规程及要求，高校按照培养要求，培养地方所需专业教师。同时，体育课堂教学及服务过程推陈出新，在教学内容设计上，应根据不同服务对象的体育中考需求做到因人而异，提高《方案》改革效率与质量。随着中学生对大众体育项目需求的增加，当学校体育课无法满足中学生对校园体育需求时，可以将中学生向有能力的社会体育教育机构分流，这样不仅能解决体育中考改革对师资需求问题，还能促进体育产业的发展。

5.4 加强产品供给创新建设，坚定中学生体育教育公共服务供给体育中考改革之新方向

体育教学内容的设立应发挥中学生体育活动的积极向上功能，开展合作性、趣味性、参与率较高的项目，这样不仅可以提高中学生参与体育运动的热情，还可以为体育中考考试奠定基础。学校体育教育应以中学生收获运动中的快乐为基本目标，可以通过开展校园体育文化节，分不同时间开展一些参与率高又具有娱乐性的体育活动，如以班级为单位，根据每班余暇开展素质拓展，把传统田径运动会改为趣味运动会，以提高中学生参与率。组织中学生观看高水平竞赛等，培养中学生的规则意识和团队精神。让中学生主动融入体育运动中，享受体育带来的快乐，便是《方案》改革的最终目的。

5.5 强化学校、社区和家庭三者联动机制建设，输入中学生体育教育公共服务供给《方案》改革之新动能

重视学校体育教育与社区体育公共服务密切衔接。社区体育设施属于综合性体育设施，是除学校以外中学生最易接受的体育活动场所，具有新鲜感和自由选择等特点，新鲜感和自由选择可以激发中学生参与体育锻炼的积极性，这些特点恰好在学校体育中难以满足。初中阶段学业压力逐渐增加，文化课程学习、课后作业以及校外琳琅满目的培训班占用了中学生大量业余时间，从而导致中学生了选择家庭与社区以外的公共体育场馆、运动俱乐部和文化公园等休闲锻炼场所进行体育运动的可能性较小，而社区体育公共服务恰好能基本满足中学生就近锻炼的需求。然而，因各方面因素，当前社区体育教育公共服务的发展理念较滞后，体育教育公共服务与产品供给实践缺乏普惠性和广泛适应性。

良好的家庭教育氛围是体育教育公共服务供给的前提条件。随着《方案》改革的力度不断加大，也得到了家庭的全力支持，家庭不仅提供后勤保障，也是中学生向学校教育与社区体育公共服务沟通反馈信息的桥梁。社区体育与学校体育教育紧密衔接，实现体育资源共享，满足中学生的体育锻炼需求，达到增强体质的目的。这些都说明中学生体育教育公共服务供给促进身心健康、提高体育中成绩绝非学校一家之责，而是学校、社区、家庭共同之责。而《方案》改革也并非一味依赖政府，而是需要各部门协同合作。

5.6 利用现代信息化技术，提高中学生体育教育公共服务供给《方案》改革效率

随着网络科技的飞速发展，互联网给中学生体育教育公共服务带来了丰富的资源。网络作为20世纪人类重要发明之一，它有助于发挥中学生的主观能动性，提升中学生的认知能力和实践能力以及创造性思维。互联网为中学生体育教育公共服务供给提供了更宽广的视野，为《方案》改革提供了最前沿的信息。线上教学是中学生体育教育公共服务供给新模式，打破了传统的教学方式，新时代的中学生更易于接受，使思维变得更活跃、观念变得更新颖，这也是《方案》改革的目的之一。当然，互联网教学也存在一定的弊端，必须加强严格的管理，把不利因素降到最小。此外，互联网教学的应用不仅有助于中学生对国家传统体育文化的了解，更缩小了他们与世界的距离，促进中学生对世界先进体育文化以及未来体育发展趋势的了解。信息化时代告诉中学生，体育不仅是身体运动，更是一种文化的传承，这对中学生体育教育公共服务发展意义深长。

5.7 建立严格监管评价体系，实现体育教育公共服务供给《方案》改革之软着陆

有良好的政策、科学的实施方法还不够，还必须有严格的监管体系。建立政府绩效评价制度，要求学校、社会体育组织、家长、社区、中学生五级对政府进行评价。从政策实施与执行、供给内容与效果等方面对中学生体育教育公共服务供给《方案》改革的成效进行评价，再通过评价和问责机制来提高政府执行力、监管力，督促政府职能从传统的“全能型”向“服务型”转变，提高《方案》改革效率。加强对舞弊行为的处罚，严重者取消体育中考成绩，对舞弊行为零容忍。运用现代科技手段进行监督管理，有效减少舞弊现象，保证公开、公平，充分体现中学生体育教育公共服务供给价值。

6 结 语

传统《方案》已经落后现代社会的发展，全国《方案》改革势在必行。例如，云南已经拉开全国《方案》改革新一轮的序幕，体育课在云南已与语文，数学、英语并立成为四大主课，分值均为100分，这在全国《方案》改革中具有指导性意义。中学生体育教育公共服务的发展，不仅是政府、学校的责任，更是整个社会的任务，既要有好的政策，也要有广泛的参与支撑。政府主导，多元协同，加强与社会体育组织的合作，提高社区、家庭原生单位的服务意识，与科学发展观有机结合才能达到体育中考改革的目的。但 社区体育教育公共服务在很多地方还处于摸索阶段，希望国家继续加大对社区体育公共服务的支持与研究。三、四线城市体育俱乐部加强与学校体育相互融合，学校体育教育多元发展，这些措施不仅能提高中学生参与体育积极性，还能为《方案》改革奠定基础。《方案》改革是体育强国、教育强国的有效路径，中学生体育教育公共服务势必成为《方案》改革道路上的新旗帜。