农村公路养护专项资金绩效评价研究——以山东省J 县为例

■杨阳

为了全面推进“四好农村路”建设，深化农村公路管理养护体制改革，健全管理养护长效机制，完善安全防护设施，保障农村地区基本出行条件，响应国务院《乡村振兴战略规划（2018～2022 年）》的相关要求，政府设立专项农村公路养护资金，对纳入国家统计口径的乡道、村道进行小修和日常养护。为全面掌握公路养护的资金使用情况和工作效果，提高财政专项资金的使用效益，对山东省J 县政府对2019 年公路养护资金开展绩效评价工作。

一、绩效评价的原则和评价方法

本着科学、规范、独立、客观、公正的原则，采用比较法、因素分析法以及公众评判法等绩效评价方法，最终通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标的实现程度。重点关注收集、分析数据方法的有效性、可靠性，从投入、过程、产出和效果四个方面进行综合评分。

绩效评价综合绩效级别依据《山东省审计预算支出项目第三方绩效评价工程规程（试行）》文件确定，评价结果包括综合评分和评级，一般分为四个级别：大于或等于90 分为优（成效显著），80 分（含）～90 分为良（成效明显），65（含）～80 分为中（成效一般），小于65 分为差（成效较差）。如果项目缺乏用来说明现有绩效的资料，或者主管部门与项目单位无法对部门的绩效目标完成情况达成一致，则项目定级结果为无法显示成效。

二、绩效评价过程

1.评价准备阶段。

（1）成立评价小组，明确工作要求，搜集前期资料。

（2）制定评价方案，编制评价指标体系。制定评价方案，进一步明确评价目的、对象、方法、程序、进度、人员安排等内容。初步编制评价指标体系，明确评价框架和要点。

2.评价实施阶段。

（1）收集、整理及审核项目资料。评价工作组依据资料收集清单开展资料收集工作。对收集到的资料，进行详细的工作记录，对于缺失的资料和不予提供的资料予以文字说明。在此基础上制定调研记录表和评价表格等。

（2）完善绩效评价指标体系。召开座谈会，听取相关主管部门、资金使用单位关于项目实施的意见，进一步修改实施方案和完善指标体系。

（3）现场调研。

财务检查：根据预算明细表和主管单位批复资料文件，通过审阅资金收支明细、立项、招投标等资料，结合抽查资金支付凭证，收集关于资金支出的真实性、合理性、合规性及支出流程的相关控制、控制制度的执行情况等资料。

业务流程检查：对相关部门人员进行访谈，了解该单位各部门的有关职责，进一步确认业务流程，收集关于业务发生的真实性、合理性、合规性、控制制度的执行情况等资料。

公路现场查看：对该部分项目范围内的农村公路进行现场查看，查看日常养护状态、修正情况、工程质量状况。

（4）问卷调查。评价工作组织设计调查问卷，有重点的、科学的抽取必要数量的利益相关者进行调查，规范填制调查问卷。

（5）专家组评价。邀请专业研究者和管理者组成专家组及财务专家组成专家组，工作组汇报前期工作成果，请专家组对绩效目标的设定和评判标准进行指导并提出专家意见。

3.评价结果形成阶段。

（1）撰写完成绩效评价报告初稿。绩效评价报告经评价工作组内部三级审核后，提交财政局征求意见，并根据有关意见修改完善。

（2）向主管单位反馈评价意见和问题。评价工作组将形成的绩效评价报告初稿与主管部门进行书面沟通，要求其限时反馈。接到主管部门的反馈后，评价工作组根据反馈意见进行修改完善，形成最终绩效评价报告。

（3）报送绩效评价报告终稿、相关项目资料和工作底稿。评价工作组按照约定时间将绩效评价报告终稿、相关项目资料报送财政局。

三、绩效评价指标体系

续表

四、在农村公路养护专项资金绩效评价过程中发现的问题和建议

按照规定的绩效评价方案实施包括检查、询问、现场查看、查阅相关资料等必要的工作程序，运用科学合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对J县农村公路养护项目财政支出的经济性、效率性和效益性进行了客观公正的评价。

根据评价分析，J 县农村公路养护项目评价综合得分为72 分，评价指标体系和评价标准，从投入、过程、产出和效果四个方面分四级指标评价绩效目标的实现程度。评价结果类型为成效一般，评价结果级别为中。

1.绩效评价过程中发现农村公路养护存在的问题。

（1）公路养护工作相关制度制定不及时不健全或执行效果一般。通过审查J 县农村公路养护项目的业务资料，我们发现，项目未见健全的业务流程制度，相应的农村公路养护管理制度体制未能及时建立健全，基建规划服务中心科室职责已制定，但是没有具体人员岗位职责说明。交通运输局定期对其养护道路的三家承包单位进行考核，每季度形成一张考核表，但未能按时提供日常考核监督记录等基础材料，考核结果扣分原因不清晰，部分考核表没有打分时间，制度约束性不强，发挥效用一般。

（2）资金管理制度需进一步完善。未见专项资金管理制度，对支付的资金也没有具体的财务监控制度流程。经抽查发现部分资金付款计划审批流程不健全，主管部门对资金下拨至各项目后的使用情况，检查频率较低，制度约束性不强，很难发挥效用。

（3）项目绩效管理意识欠缺。绩效管理有关基础性工作不够规范，未能按照绩效目标管理有关要求合理设置项目绩效目标，对项目实施的前期调研、摸底不够深入，导致绩效目标设定的相关性和可计量性不足，不利于达到预期效果，不便于考评工作开展。

（4）公路养护预算经费不足，养护水平有待提高。预算制定不合理，农村公路养护工作具有持续性的特点，预算拨付经费有限导致工程款支付不及时，工程进度受限，实际施工时间小于合同约定时间，材料和人工费用价格上涨，导致实际成本价格超过预算控制单价，间接影响公路养护质量。实地查看的县乡公路养护情况差别较大，破损频繁，小修频繁，养护工作机械化程度低，有的公路通过小修已经不能达到解决该路段路面毁损问题的目的。

（5）未见相关验收资料。对于小修项目完工后没有及时进行验收，缺少验收相关规范制度。

2.增加农村公路专项资金运用效益的合理化建议。

（1）加强财政资金的绩效管理。首先要加强重要资料的档案管理，建立科学的绩效评价体系，并将绩效目标落实到实际工作中。强化事前绩效管理，针对项目专项资金制定出明确、具体、可衡量的绩效目标，并根据绩效目标修订或完善业务管理和财务管理制度，把绩效管理工作渗透到每一个工作环节中，保证专项资金工作有规可循、绩效有据可评。

（2）加强预算编制的科学性，提高预算金额的准确性，加强预算成本控制。项目支出预算金额的测算应更加科学、合理，年度预算编制时应充分考虑项目的实际运行情况，确保预算金额更加准确。严格控制预算成本，制定相应政策，奖惩分明。

（3）加强项目实施过程的监控。对农村公路养护情况持续进行监督，并确保所有路段被覆盖，并将检查情况及发现的问题形成工作记录，由相关人员签字确认，以确保道路养护中存在的问题能及时发现并解决。

（4）加强专项资金的使用和管理。建立健全专项资金管理制度和财务监控制度，对下拨的专项资金，项目主管部门应建立监督检查机制，及时跟踪资金使用情况，日常监管常态化。对于养护承包单位的养护款项，应在验收完成后及时办理支付手续，避免拖延滞后的现象。

（5）完善农村道路养护工作的长效机制。明确部门和人员岗位职责，综合利用各种宣传媒介及平台，大力宣传农村公路发展中的好经验、好做法及涌现的先进集体和个人，为农村公路发展创造良好环境，形成人人爱护道路、人人监督养护的良好氛围。

截止2019 年底，J 县基本形成了以国省道干线公路为骨架，县乡道为干道，村道为支脉，干支相连、四通八达的公路网络。在进行农村公路日常养护过程中，采取分级管理与日常巡查相结合的方式，积极开展农村公路养护管理工作，对已列入改造计划的路线，进行保通保畅养护。针对绩效评价发现的专项资金运用和养护过程中的问题，应采取切实可行的措施给予解决，推动交通强国试点项目落地，做好乡村整形交通先行，将农村公路养护和精准脱贫相结合，建立全面的农村公路绩效考核机制，深化农村公路管理养护体制改革。