加拿大食品检查员管理政策法规分析和借鉴

吴彩艳， 李美英， 孙爱兰

（国家市场监督管理总局 食品审评中心，北京100071）

“民以食为天，食以安为先”，食品安全是关系国计民生的大事。安全的食品是生产出来的也是监管出来的。要做好食品安全工作，强化食品安全监管能力建设是关键。但是，我国食品安全监管专业能力不足问题依然待解[1]。食品检查员是食品检查监管工作的基础和保障，是发现研发、生产环节安全隐患的“前哨兵”[2]，从实践看，职业化检查员队伍建设可以弥补监管人手不够、专业能力不足的问题[3]。《“健康中国2030”规划纲要》《“十三五”国家食品安全规划》《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，以及《食品安全法实施条例》等[4-7]文件均指出，要加强职业化检查员队伍建设，如何建立一支政治坚定、作风过硬、业务精湛的检查员队伍是当前亟须思考的问题。

美国、欧盟、加拿大等国外发达国家均高度重视食品检查员建设，拥有高素质、专业强的检查员队伍。其中，2015—2019年《全球食品安全指数报告》（GFSI）食品安全综合指数排名显示，加拿大连年稳居前十。加拿大作为全球食品安全体系最好的国家之一，被全世界各地的人们所认可。尤其是加拿大新的食品安全条例颁布后，加拿大食品安全检查能力和水平进一步提升。在前期的工作中，我们从食品检查员的法规体系、机构设置、职责分工等方面对加拿大食品检查制度体系进行了研究[12]，但未深入分析其食品检查的检查员管理、检查流程、检查程序等内容。作者旨在更深一步研究加拿大食品检查员检查依据、资质管理与分类分级、教育培训、检查程序、监管等相关管理政策法规，结合我国当前实际，进而在具体工作层面提出完善我国食品检查员队伍建设的建议。

1 加拿大食品检查员制度情况

1.1 检查依据

《加拿大食品检验署法》[8]（Canadian Food Inspection Agency Act，CFIAA）及其他法律法规规定了加拿大食品检验署 （Canadian Food Inspection Agency，CFIA）的合法职权范围。CFIA成立于1997年，是联邦政府食品安全监管机构，集中负责食品安全监管工作[9]。CFIAA规定了加拿大CFIA主要负责管理和执行联邦法及其相关法规，致力于提高食品、动植物安全执法效率，保护消费者权益，促进国际贸易，加强国际合作。《加拿大食品安全法》[10]（Safe Food for Canadians Act，SFCA）和《加拿大食品安全实施条例》[11]（Safe Food for Canadians Regulations，SFCR）规定了加拿大CFIA具体职责，负责食品生产加工销售过程中日常监督、抽样检验、案件查处、调查召回等。为指导检查员开展活动，加拿大CFIA基于SFCR制定了进行检查活动所需的操作指南（Operational guidance，OG），统一了检查员的检查标准及程序，保证检查的质量、一致性和有效性，具有较强的实操性。OG按照专业领域（如肉类、水产品类、奶制品类等）编制，作为检查活动必须服从的规定。

1.2 检查员管理

1.2.1 定义与构成加拿大食品检查工作由检查员承担。检查员由CFIA部长任命或者委派，负责对食品生产企业进行监督检查，受理消费者投诉举报，参与食品违法案件调查和食品安全应急处置。检查员包括现场检查员以及其他各种检查职位人员，例如风险评估师、主管和学科专家；现场检查人员包括在全国食品加工厂、进口服务中心的食品安全检查员以及专门从事食品安全调查的人员。

1.2.2 分类分级CFIA食品检查大多是按专业进行分类，农学、医学、营养学、分子生物学、化学、食品学、环境学、植物学等54个专业均符合食品检查员的专业要求。CFIA的检查员分为一般检查员和高级检查员（高级经理），一般检查员负责工厂检查、实验室样本分析、野外动物捕捉及疾病检测[12]，高级检查员职责为指导检查员开展风险分析关键点检查（HACCP）、与受管方进行沟通调解、协调对违法或者投诉行为的调查等[12]。无论是一般检查员还是高级检查员都有明确的职级与薪水范围：一般检查员是EG，分为8个级别，每个级别有7个等级；高级检查员是IM，有6等级，每个等级薪水不同。

1.2.3 资质要求与认证食品检查员必须具备相应的任职资格，要求大专及同等以上学历，具有一定的工作经验，不同类型检查员要求不同，比如乳制品检查员与肉类卫生检查员所需知识和技能不同。但共同点是，他们不仅掌握食品法律法规、人际交往技巧，还要了解管理、风险类型，有的还需要一定程度的双语能力。

SFCA第23条规定，食品检查员需要获得加拿大食品检验署署长或者加拿大边境服务局局长签发的证书用以证明检查员的资质，以确保可以进入规定的场所开展检查工作。CFIA规定在检查之前，要向被检查者出示证件。

1.2.4 检查员遴选按照教育、经验、专业等进行初步筛选，符合筛选要求的检查员被邀请参加进一步评估，常见的评估方法包括笔试、口试、情景练习、角色扮演和参考检查，可能还需要语言测试。符合评估要求的检查员会被邀请面试以及行政评估。通过了上述阶段的评估后，仅表明符合检查员条件，申请人的名字进入人员储备库，如果被正式录用，则需要进一步评估确定每个职位最合适人选。

1.3 检查员的培训和继续教育

为更好地履行义务，CFIA非常注重对员工的岗前培训和继续教育。CFIA针对食品检查员上岗有专门培训，旨在帮助检查员适应新角色和明确工作职责。该培训时间为6周，提供了有关检查员专业行为的通用知识基础，包括专业理论学习、人际交往能力提高、情景与角色扮演、驻厂实践等内容。检查员经过培训后将具备对食品企业进行检查的知识和技能，能够顺利完成分配任务。CFIA年度报告显示，2016—2017年，CFIA为国家首都地区和4个地区的1 023名员工提供了35次培训，2017—2018年为5个业务领域的393名员工提供了26次培训。

除了岗前培训外，CFIA还提供了多种持续学习的机会，鼓励检查员制定学习计划和成功的职业生涯规划。1）在职学习，通过高级经理的辅导和指导、参加会议、参加研讨会等不断提高自身能力；2）知识共享，除了正式的课程和学习选择之外，CFIA鼓励各级员工共享知识；3）个人学习计划，旨在发展其在当前职位上所需要的知识、技能和能力；4）发展基金，CFIA于2003年创建了发展基金，为希望在非工作时间保持或提高技能的员工提供支持，目前已投入数百万美元，以支持知识转移、管理发展、发展第二种官方语言方面的培训；5）绩效反馈和审查，通过促进员工与主管之间的公开且持续的沟通来支持职业发展，这是所有员工讨论绩效、确定工作目标、确定学习需求并讨论职业目标的机会；6）语言学习，CFIA认识到获得和维护第二种官方语言对员工和整个组织都有益，已经开发了一些工具来协助和支持需要使用第二种官方语言的雇员。

1.4 检查员的职责和任务

加拿大的食品检查目的是核实受管方是否符合监管法律法规以及准入许可，是一项细致的、鉴定性的官方检查。检查人员采用现场检查和技术评估相结合的方式来验证受管方是否满足监管要求，以及预测所带来的风险和影响。SFCA第24条规定了检查员检查的基本权力：进入包括运输工具在内的场所，确认人员身份、取样、检测，检查文件、检查计算机中数据、照相、责令停止活动、扣押物品、查封场所、处理扣押物。同时，企业必须向检查员提供一切合理需要的协助，以使检查员能够行使规定的权力。

1.4.1 企业检查在加拿大CFIA权限范围内进行覆盖整个企业的检查，即预防控制计划（PCP）检查。PCP是以预防为主的系统控制方法，可适应当前行业使用的大多数系统（比如ISO系统、HACCP系统），包含7大单元18个子单元：1）过程和产品控制（产品控制、进口控制、出口控制）；2）环境卫生、生物安全、病虫害防治和化学品（卫生生物安全、害虫防治、化学品）；3）人员卫生、人员安全和人员培训（人员卫生和安全、员工培训）；4）设备设计和维护（设备设计和维护）；5）建筑设计、环保（建筑布局、废物处置）；6）验收、运输和储存（验收、运输和储存、动物运输）；7）可追溯性和控制、投诉（可溯性和控制、投诉）。

在PCP检查过程中，检查员确定受管方18个子单元中的一部分或全部是否满足监管要求，主要验证受管方对法规要求的遵守情况，并评估检查范围内是否达到PCP子单元的控制要求。

1.4.2 抽样检查抽样检查出于监督检查采样、定向采样、合规性测试等目的，由检查员获取样本并发送到实验室进行分析。检查包括4个步骤：检查员将根据需要对环境或商品进行采样（例如李斯特菌擦拭），按照既定程序将样品发送到实验室，由实验室进行化学、物理等测试，将结果转发给检查人员。

1.4.3 产品检查一般指检查员对商品进行各种检查，范围很广，包括零售检查、现场检查，以及合规和执法情况检查等。计划内监督检查、合规性检查、出口评估等都可能需要进行产品检查。

1.4.4 扣押加拿大CFIA检查员在进行检查时，如果发现任何违法生产行为或者违法获得产品，并且有足够的理由和证据，SFCA第25条赋予检查员扣押权力。SFCA第28条规定：检查员有处置扣押物的权力，但需要在通知物品所有者后才可以将扣押物储存或移走。除经检查员授权外，禁止任何人移走、改动或干扰扣押的物品。

1.5 检查程序

CFIA正在实施一种通用检查方法，即标准检查程序[13]（The standard inspection procedure，SIP）。检查员依照SIP评估检查过程中可能出现的各种情况，并评估不合规的潜在影响，采取适当的控制措施。SIP包括视觉观察、评估文档、采访人员、抽样、测量、测试等行为。合规验证模（（iAIM）有4个（见图1）基本检查步骤组成，适用于食品、肉类、植物3条产品线的执法检查。

图1 检查程序Fig.1 Inspection procedure

1.5.1 检查准备目的是建立检查方案，了解产品信息、生产活动、危害关键控制点以及受管方的履约历史，确定检查任务和检查重点，一般包括5个步骤（见图2）：确定检查范围、建立小组、审查信息、通知受管方、准备检查工具。

图2 检查准备Fig.2 Inspection preparation

1.5.2 检查实施一般包括9个步骤（见图3）：召开会议、初步检查、确认检查范围、实施检查、确定是否需要立即采取措施、确认合规性、违规分类、确认受管方纠错时间表、违规响应。

图3 检查实施Fig.3 Inspection implementation

1.5.3 讨论检查结果目的是传达观察到的违规情况和受管方完成整改时间表，评估受管方整改延期申请，一般包括5个步骤（见图4）：举行闭幕会议、出具检查报告、确定CFIA后续检查时间表、质疑检查结果、审查延期申请。

图4 讨论检查结果Fig.4 Inspection results communication

1.5.4 进行后续检查验证受管方是否纠正了不合规情况，并重新建立合规状态。主要分为4个步骤：安排后续检查、确定后续检查的范围、进行跟进检查（使用1.5.2和1.5.3方法）、评估后续检查结果。如果重新建立了合规状态，则完成检查报告；但如果未重新建立合规状态，则通知主管部门以采取适当的控制措施。

1.6 对检查行为的验证

CFIA的检查验证办公室 （The inspection verification office，IVO）通过评估和衡量现场检查活动从而进行质量保障审查，以确保所有检查活动和结果均符合程序和法规，进一步确定加拿大食品检查系统需要改进的地方。IVO是一个独立的监督实体，人员由验证人员、分析师、管理员和管理团队组成，其中验证人员由30名经验丰富的检查员、项目官员、兽医等组成。验证人员使用标准化评估流程，根据预先确定的风险标准选择食品企业，在全国各地进行突击检查，从而验证评估检查结果。

检查验证包含以下步骤：审查检查记录、现场访问、与进行检查活动的CFIA工作人员交流、与省区域首席检查员交流并提出检查验证意见。在2015—2016年，共进行了91次未经通知的检查验证，从肉类和鱼类开始，逐步扩展到所有食品。2016—2017年，进行了食品（128）和动物（2）领域130次未经通知的验证。2017—2018年，进行了食品（112）、动物（10）和植物（1）领域123次未经通知的验证。

2 我国食品检查员制度探索及困境

目前，我国食品检查工作主要由基层监管人员完成，但监管人员数量少、基层部门任务重、检查人员专业能力不足等问题严重制约了我国食品监管水平的提升[3]。自国务院提出建立职业化检查队伍要求以来，各省市相继探索职业化检查员队伍建设。

2019年甘肃省出台《甘肃省食品检查员管理办法》，明确各级市场监管部门负责本级食品检查员日常管理工作，检查员主要从监管执法、检验检测机构中遴选，不改变原隶属关系，分为专业技术类和行政监督类。行政监督类检查员主要职责是监督检查的任务；专业技术类检查员主要为监督检查提供技术支持、行政许可和认证现场核查，以及技术审评，每年参加监管业务培训应达到40学时[14]。

2017年广西壮族自治区由自治区食品药品审评查验中心与自治区食品药品监管局食品生产处协作开展职业化检查员招聘工作，采取考试与考核相结合的办法进行公开招聘，检查员由审评查验中心聘用，业务处管理和使用，实行分级管理制度，分别为初级、中级、高级和专家级4个级别[15－16]。检查员只对企业进行检查并记录检查结果，检查记录不作为行政执法的依据，只作为信息线索提供给当地稽查执法部门。

2017年南京市出台《南京市食品职业化（骨干）检查员管理办法（试行）》，明确市局负责检查员队伍的培训和日常管理工作，从全市监管系统和事业单位遴选。检查员具备执法资格，依法对食品生产经营单位进行监督检查，每年参加监管业务培训和继续教育实践应达到40学时[17]。

2017年河南省出台《河南省建立食品药品专职检查员制度试点工作实施方案》，明确各级市场监管部门负责本级食品检查员日常管理工作。检查员主要从监管执法、检验检测机构中遴选，主要职责为监督检查、提供技术支持、行政许可和认证现场查验，以及技术审评，分为4个专业级别（助理检查员、初级检查员、中级检查员、高级检查员），经过培训认定后由省级监管部门颁发统一的专职检查员证书[18]。

2015年以来重庆市通过整合职能职责组建审评认证中心，承担检查员管理职责，确立以专职检查员为主、兼职检查员为辅的思路。专职检查员通过系统内选调、公开招录、劳务派遣等方式引进，明确技术检查和执法检查分开，分专业、分层次（检查组长、骨干检查员、一般检查员）进行培训[3]。

其他各省也加大了食品职业化检查队伍建设力度，2019年12月陕西省出台《陕西省特殊食品审评检查员管理办法》[19]，2017年10月广东省出台《广东省职业化食品药品检查员管理办法》[20]，2017年10月内蒙古自治区出台《内蒙古自治区食品生产职业化检查员管理办法》[21－22]，2016年12月四川省出台《四川省食品药品监督管理局检查员管理暂行办法》[23]，2015年7月黑龙江省出台《黑龙江省乳制品质量安全检查员管理规定（试行）》[24]。

从目前各省市开展的情况来看，因缺乏顶层设计[25]，有的省份检查员具有执法权力，有的省份检查员只是技术支持，容易出现由于职责不明确导致监管责任难以落实到位的现象[26]，且检查员的身份定位、管理模式、薪酬保障、分类分级、资格晋升等各省市也均不相同，一定程度上影响了检查员的吸引力和稳定性，容易出现人才引不进、留不住的问题。反观加拿大的食品检查员队伍，无论法律地位、职责权力、管理模式、分类分级、检查程序都有明确规定，为加拿大食品检查员的职业化、科学化、稳定性提供了充分的保障。

3 对我国食品安全检查员制度建设的建议

食品安全检查员法律制度的建设，无论是从国家层面还是地方政府层面，都给予了高度重视，并进行了深入探索。但检查员队伍的建设和管理方面存在许多薄弱环节，顶层设计不够完善，专业化配套制度有待建立，与加拿大等发达国家比较存在较大的差距。完善的制度才能吸引高水平的专业技术人才稳定地从事食品检查工作，才能推动食品安全专业化监管制度的有序确立[27]。因此，加快建立专业化的检查员队伍，完善检查员配套制度，努力培养一批既懂法律法规知识，又具备现场发现和解决问题能力的食品安全检查员迫在眉睫。

3.1 完善食品检查员法律法规

依法行政是食品安全检查的基点和前提。《食品安全法实施条例》赋予了食品检查员的法律地位，但检查员职责、检查程序、监督管理以及各级监管部门职责没有明确规定。在法律制度构建过程中，在国家层面明晰我国食品检查员的职责定位、编制、监督管理权力、纪律约束等方面的内容，细化各级监管部门责任分工，做好顶层设计。各省市结合本省实际情况，完善相关配套政策，使食品检查员真正做到有法可依、有规可循，保证食品企业检查地有效实施，保障食品检查队伍的稳定。

3.2 制定统一的检查工作规程

目前，我国的食品检查包括许可检查、生产经营检查（日常检查、飞行检查和体系检查）、注册核查等，不同的检查适用的法律法规、检查要点、检查内容均不相同。可从国家层面针对不同检查类别，制定通用检查工作规程，分为检查准备、检查实施、告知检查结果、整改与核查4个方面，每一个方面都有明确的任务与要求，统一检查员的检查程序，强化各项检查工作。检查人员依照工作规程，对检查项目逐项认真检查，从而保证检查的质量、一致性和效率。 统一的检查规程可为检查员提供有力的指导，给检查工作提供依据。

3.3 明确检查员的资质要求和选用方式

严格检查员资格入门条件，检查员至少应具有食品、营养、化学等相关专业本科以上学历、3年以上相关工作经验，熟悉食品检查法律法规，具备人际交往技巧和管理能力。研究制定可以全面考察检查员综合素质、检查能力的选用方式。可通过从食品检验技术机构、监管部门、认证核查部门划转，面向社会公开招聘等方式不断充实检查员队伍，选用程序包括笔试、情景练习、角色扮演、行政评估4个阶段，通过后进入储备库，正式录用前结合岗位职责再次进行评估，确保达到职业检查队伍综合素质高、专业能力强、岗位匹配度高的要求。

3.4 完善检查员分级、评审、考核管理

食品检查员依照专业能力、工作资历和工作实绩、业务水平，划分为初级、中级、高级3个层级，每个层级再细分为若干档，不同等级对应不同的薪酬福利，符合条件的检查员可以参加卫生、工程、自然科学、农业系列职称评审，同时建立不同级别检查员与事业单位专业技术岗位等级对应机制。根据检查员的职业道德、专业知识、检查技能、履职能力、工作实绩等情况进行日常考核和年终考核，并将职级调整与考核挂钩。

3.5 加强检查员培训和继续教育

在选择专业知识过硬人员的前提下，重点培养检查员在食品安全法律法规、检查程序、交流沟通、综合管理等方面综合能力的培养。因此，建立新员工入职培训计划，比如为新入职的检查员开展3个月以上的现场实践操作培训，合格后才可以持证上岗；尽快建立培训师资人才库和检查员培训班基地，定期或不定期对各级检查员进行培训和考核；注重检查员继续教育，利用“互联网+”网络教学、研讨会、学术讲座等不断完善检查员的知识结构，同时，与生产、教学、科研等单位联合开展实践活动，提升检查员综合素质和解决复杂问题的工作能力。

4 展 望

在新一轮食品药品监管体制改革之后，食品安全监管工作专业性越来越强，人民群众对食品监管的期盼越来越高，加拿大等国外发达国家的经验表明，食品安全检查员队伍专业化、职业化建设是大势所趋和必然之路，做好顶层设计，完善专业化配套制度，统筹协调推进各省市检查员队伍建设，加快打造一支专业技术过硬、检查统一规范、相对统一均衡的专业化食品检查员队伍，对防控食品安全风险、提升食品安全监管工作能力和保障人民群众“舌尖上的安全”都有深远的意义。