风险社会背景下的公共组织变革——基于系统观的诊断与设计

李宇环

(中央财经大学 政府管理学院，北京 100081)

一、问题的提出

虽然人类社会发展的每个时代都充满风险和不确定性，但只是进入工业化社会以后才产生现代意义上的风险。一方面，技术进步和发展使人类活动的触角伸向自然界的各个角落，当到达一个阈值后，人类改造自然界的活动越强烈，受到大自然的反噬就越剧烈。我们已经越来越频繁地感受到气候变化带来的极端天气的增加，环境污染带来的大气、土壤和地下水质量的日益恶化，对野生动物的猎杀、食用带来的生态链的断裂，以及各种传染性疾病的全球蔓延。另一方面，伴随工业化发展建立起来的各种制度，在为生产生活带来效率的同时，也制造了新的制度性风险。资本与劳动力之间的紧张关系、互联网技术带来的伦理问题、过度分工造成的应对系统性风险的能力降低均是此例。可以说，风险社会造成的非传统安全威胁将成为人类生活的常态。在这样一个时代转换的背景下，需要重新思考人类社会的治理理念、模式和体制机制，甚至需要在某些制度设计和安排上进行颠覆传统的创新。

为管理社会公共事务而建立的公共组织，理应成为风险时代制度改革的前沿阵地。从实际情况来看，公共组织也正在或已经陷入有着复杂关联的新兴风险之中，传统的为处理常规工作和事务而设计的组织结构和制度体系正面临日益严峻的挑战。当各类次级风险在单一危机事件的掩饰下集中涌现，分部门的应对和处理已经难以发挥有效作用。官僚组织如何变革以适应风险社会的结构和特征，已经成为一个亟待解决的时代课题。党的十八届三中全会提出将完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，国家在横向和纵向管理体制上进行了一系列改革尝试，如在纵向上推进省以下环保机构监测监察执法垂直体制改革，更加强化纵向控制，重点解决信息不对称、环保执法难的问题；在横向上组建自然资源部、生态环境部、应急管理部等7个部门，成立新的科学技术部和司法部，将原有7个领域的执法职责和队伍进行整合并组建市场监管综合执法队伍。无论是纵向改革还是横向调整，都在一定程度上回应了当下复杂多变的环境需求；但同时，体制调整和机构改革绝不仅是“换牌子”“改名字”“动人员”的机械式变化，而是要遵循“结构跟随战略”的改革逻辑，是一个系统化的改革过程。在实际运行中，改革后的机构或部门在一定程度上还存在改革前的问题，层级之间或部门之间仍然存在一定的协作障碍。从组织理论上看，这是一个涉及组织结构调整及其运行规则设计的问题。基于此，本文试图从系统论视角分析风险社会背景下公共组织改革究竟改什么、怎么改的问题。

二、公共组织面向的复杂系统特征

开放系统理论认为，任何组织都应放入特定的环境中进行考察，不能孤立地看待(1)Lawrence, Paul R., Jay W.Lorsch，Organization and Environment: Managing Differentiation and Integration，Boston：Harvard Business School Press, 1967，pp.194-208.，因此组织的不确定性、随机性和不可预测性成为复杂系统理论的研究对象和研究手段。将公共组织与外部环境之间的互动放置于复杂开放系统中分析可以发现，公共组织越来越面临非线性的、动态的、不确定的、不可预测的环境(2)Bennet A., Bennet D.,“Designing the Knowledge Organization of the Future: The Intelligent Complex Adaptive System,”Handbook on Knowledge Management,Berlin，Heidelberg：Springer, 2003.。

1.“事件—行为—结构”关系的复杂性、隐蔽性增加。公共组织系统中一系列看似独立的事件通常掩饰了系统行为及其更深层次的系统结构(如图1)。组织每天的日常运行中伴有大量的事件发生，例如通货膨胀率临近警戒点、某个位置发生山体滑坡、校园安全事件等。这些事件就像组织“黑箱”系统的产出，仅是巨大的复杂系统中可见的“冰山”之上的部分。要真正了解事件发生的过程和原因还需要进阶到行为和结构层面进行分析。其中，行为层面的分析通常可与事件发生的历史背景联系起来，可以通过寻找历史数据了解行为随时间变化的趋势规律，例如，近五年内通胀率连续上涨的趋势、山体承受压力的变化趋势、校园安全问题发生的频率等。如果将行为层面的分析看作“知其然”的过程，那么结构层面的分析就是“知其所以然”的过程。系统结构分析需要透过事件分析和行为分析，综合考虑现象和行为背后所隐含的系统存量、流量和反馈回路的相互关联和作用(3)德内拉·梅多斯：《系统之美：决策者的系统思考》，杭州：浙江人民出版社，2012年，第124页。。通常情况下，公共组织习惯于关注事件本身，而容易忽略其背后的行为模式以及潜在的系统结构。尤其是随着现代科技的发展，每天产生数以千万计的信息，如何从中挑选出有效信息，并形成相互连接的信息链，进而将其转化为辅助决策的知识，考验着公共组织的系统分析能力。

2.从行为到结果的非线性与不可预期性增加。行为与结果的非线性关系决定了某一特定的行为不一定产生预期性结果，即行为与结果之间不一定存在比例关系。以假期高速公路免费通行政策为例，法定节假日期间小型客车高速公路通行免费的政策初衷是提高车辆通行效率，保障重大节假日期间的快捷出行，但实际结果是，几乎每个节假日都会出现大范围的高速公路大拥堵状况，高速路网车流量倍增、车祸频发、长途客车晚点、加油点挤爆等一系列问题接踵而至，继而引发一些质疑：经济学家批评政府干扰市场机制、高速公路公司抱怨盈利受损、公路执法人员承受高强度工作、出行者无奈等待等，这些不同的声音将公共组织置于相互冲突的复杂场域中。这显示，特定政策在解决目标问题的同时引发了更为复杂的次生问题，即连接公共组织行为到结果的过程充满了不确定性，公共管理者需要在各种风险间进行权衡，比如控制大气污染的措施与固体废弃物排放增加之间的权衡；禁止某种化学品生产和使用的政策与生产和使用其替代品之间的权衡(4)约翰·格雷厄姆、乔纳森·威纳：《环境与健康领域的风险权衡》，北京：清华大学出版社，2018年，第11页。。正如卡斯特和罗森茨威格所说：“在进行组织和管理时，不存在一个最好的办法，全取决于很多相互作用的内部和外部的变量。”(5)卡斯特、罗森茨威格：《组织与管理：系统方法与权变方法》，北京：中国社会科学出版社，2000年，第570页。类似这样的困境在政府管理的实践中已越来越凸显。

3.治理边界的无序性与模糊性增加。公共组织的职责边界越来越难以廓清(6)戈德史密斯、埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，北京：北京大学出版社，2008年，第8-17页。，除了存在传统意义上如水资源、林业、矿山等跨地域、跨部门、跨行政区治理权责的分配问题外，还存在政府、市场、社会的权责边界问题。对于前一类问题，我们试图通过整合部门职能的大部制改革以及建立区域协调委员会等方式解决。例如，为发展综合性的应急管理体系，新组建的应急管理部整合了13个部门的职能，贯通了安全生产、消防救援、民政救灾、防汛抗旱等多个领域的应急管理工作。但是从实践情况看，职能的整合也增加了管理的复杂性，如管理对象和事务增多、管理幅度和难度加大等。这是因为，部门合并实际上是将原来分散管理的外部性问题内部化，组建后部门内部如何做到权责明晰、主次有序、有统有分又成为新问题。而政府、市场、社会间的权责关系问题则更加复杂，尤其是转型社会中政府、市场、社会的权力边界很难完全划清，对于政府简政放权后交由市场和社会提供的产品和服务，或许会因为市场的不完善或社会组织发育不全而带来新的问题。例如，市场和社会力量理应在学前教育领域发挥更大的作用，但是当学前教育立法尚未出台，市场和社会组织承接能力不够的时候进行放权，就很容易出现类似“红黄蓝幼儿园虐童”的安全事件。因此，在社会转型过程中很难找到政府、市场、社会之间的明确边界，多元治理的改革也不可能一步到位，这个过程更多是从模糊不清到逐渐清晰的连续统一体。

4.多重限制因素的相互制约性和动态变化性增加。在一个复杂系统中，大多数问题都受到多重因素的制约，例如，当一个城市人口规模到达承载上限需要考虑如何限制人口流入时，决策者还要同时平衡如何吸引城市发展所必需的各领域人才，因此在教育资源、工作机会、社会福利等领域的政策分配改革就需要同时考虑方向相反的两种力量。同样，公共管理者在寻找洪灾发生的原因时，他们需要排查是否存在河道淤积、地面下沉、人工乱挖、管道规划等因素，或是巡查疏忽的原因，但事实上更有可能是以上多个因素叠加而导致的结果。因此，在大多数情况下公共组织要实现多目标的平衡，就需要在各种制约因素之间进行动态调整，在无法消除的制约条件下求得发展(7)德内拉·梅多斯：《系统之美:决策者的系统思考》，杭州：浙江人民出版社，2012年，第143页。。在复杂系统中，最重要的可能不是找到解决问题的最优解，而是要了解影响目标达成的复杂因素，以及哪些因素在其中发挥主导作用，哪些因素正在发生变化并可能成为未来的主导因素。

三、风险时代公共组织管理变革的问题诊断

尽管公共组织环境中的复杂性和不确定性正在成为常态，然而在稳定环境工作的公共组织有着其根深蒂固的组织惯性，最显而易见的组织形态就是官僚结构。近一个世纪以来，这种结构所形成的严格的职权等级、明确的规则和制度、清晰的任务分工和正式的沟通路径，为组织运行提供了权威且高效的方式；然而，面向复杂混沌的未来世界，这类组织结构暴露出它的局限和障碍。面对系统背后的复杂性和不确定性，政策制定者如采用以往独立干预的工具和方法将会在很大程度上失去功效，甚至可能会将问题从系统的某个部分转移到另一个部分，产生连锁性反应。以下具体分析传统官僚组织在应对风险时代的复杂环境时可能存在的组织惯性。

1.公共组织的注意力分配通常落在绩效目标而不是潜在风险点上。除了少数专门性的应急管理部门，大多数组织都不是为预测和预防危机而设计的。公共组织的大部分时间和资源都用于实现其政治性目标，教育部门考虑的是如何提高教育水平，文化部门考虑的是如何推动文化发展，社保部门考虑的是如何保障民生和社会福利。除非组织受到了紧急威胁或者有更高层级的政治命令，它们很少扫描和关注环境中的风险和潜在危机，也不太会注意收集可能转化为危机事件的相关数据，更不太可能揭示一些分散的可疑点之间的关联。对于频繁发生的危机，如果组织的注意力早就放在此前显现的风险信号上，可能就不会有后来付出的沉重代价。然而，事实是人们时常在危机爆发后重新审视才发现揭示危机的信号曾强烈地出现过。

2.识别风险的有效信息分散在缺乏有效沟通的组织之中。危机发生前的信号通常可以在一些部门处显现，但是权力的过度分散导致组织决策者难以将片段式的风险信号进行有效组织，进而无法形成判断风险的完整图景。存在这些问题既可能是因为风险信号来自于信息流通不畅的“弱关系”组织之中；也有可能是因为在信息传递过程中，双方对信息的关注点和敏感度存在差异而导致对风险意义构建出现问题；还可能是因为即使一个危机的组合图片出现在组织中，这一信息也并不总能传导到高层决策者那里(8)伯恩等：《危机管理政治学：压力之下的公共领导能力》，郑州：河南人民出版社，2010年，第28-31页。。2015年深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故就反映了这些问题：第一，临近危机发生点的中石油管道公司预警信号未引起重视，发生事故的渣土受纳场附近是西气东输管道公司上海调度中心，该中心的数据监控系统在渣土刚开始滑动时记录到受纳场附近的管道两端光缆中断报警，但输气干线设备与监控设施运行正常，故预警信息未传到红坳渣土受纳场；第二，事故企业对险情信号判断错误，未向上一级发出事故警示信息，在事故发生前约5小时现场作业人员发现受纳场渣土堆填体裂缝变形后，错误采用顶部填土方式进行处理，致使山体下滑推力增加，随后裂缝越来越大，但在此过程中事故企业并未向政府及相关决策部门报告，贻误了下游地区紧急撤离的时机；第三，监测点数据未引起基层管理部门的重视，在山体滑坡发生前的一个月内，作为第三方的监管公司曾按合同要求及时向委托方光明新区城市管理局报告监测点的分析结果及堆填体抗滑稳定安全系数，但光明新区城市管理局并未重视这一信息并进一步采取应对措施(9)国家行政学院应急管理案例研究中心：《应急管理典型案例研究报告(2017)》：北京：社会科学文献出版社，2017年，第5-9页。。事故发生前曾经有多个信号提示可能发生危险，但因为信息经由高层管理者传达到基层员工，后者再层层将反馈信息上报，这种传统的组织沟通方式导致了问题的拖延。

3.传统组织对风险的理性计算可能会带来“正常事故”的情况。所谓“正常事故”是指超出预料范围之外的小概率事故，通常发生在具有复杂的相互作用的紧密耦合系统中(10)Hilary B.，“Keeping the Lights On: A Comparison of Normal Accidents and High Reliability Organizations，”IEEE Technology and Society Magazine,37(2)，2018.。由于传统组织设计普遍体现了理性特征，对风险的预测通常是以科学计算的方式进行，即找到可能的风险源，推断风险发生的概率并对风险等级进行量化，发生概率低的事件则被忽略，然而这类被认为不可能发生的情况很有可能变成事实(11)Charles Perrow，Normal Accidents：Living with High Risk Technologies，Princeton: Princeton University Press,1999, p.19.。无论事件发生的概率有多小，它总是存在发生的可能性，而理性计算会使得人们带有侥幸心理，忽略小概率事件。

4.传统组织重内部管理轻外部回应的倾向增加了危机。传统行政理论和实践主要以内部管理工作为主，强调组织的静态面，视组织为封闭式的结构。但随着民主法治进程的加快发展，以及公众权益意识的提升，外部对公共组织管理过程的公平性、公正性、透明度等提出了更高要求，传统以组织内部为导向的封闭型管理模式正在使公共组织尤其是政府组织面临着危机，这从近几年频繁发生的环境类群体性事件可窥一斑。政府在处理因为公共设施选址而引起的邻避性事件时，时常陷入“无规则互动”的怪圈，即政府回应公众抗议时带有很大的盲目性和被动性，常常在维稳的治理逻辑下陷入“一建就闹、一闹就停、事后重启”的怪圈(12)李宇环：《中国邻避事件治理中的政府注意力配置与议题识别：基于35个案例的经验分析》，《中国行政管理》2016年第9期。。政府陷入被动处境在很大程度上是因为他们仍习惯于直接通过行政命令的方式进行管理，不懂得现代社会要求政府主动挖掘公众潜在的利益诉求，提供多样化参与渠道让公民充分表达利益诉求。现在兴起的“责任政府”与“回应政府”的建设要求公共组织从常规管理转向注重环境分析、风险控制和发展变革的战略管理，相应的机械式的组织设计方法也需要因应环境变化做出适应性调整。

四、基于系统观的“环境适配型”组织设计

过去在相对稳定的环境下，公共组织只进行一些渐进式的微小变革就可以应对环境中出现的问题。然而，随着环境复杂性和动荡性程度的增加，组织的整体战略也要相应做出调整，正如上文所提到的，从仅关注发展性目标到关注风险治理目标，从层级控制到跨组织间信息沟通，从理性计算风险到关注小概率事件，从只注重内部管理到增加外部回应，公共组织总体战略的调整必然带来组织结构、运行规则的系统性变革。为此，本文提出基于“环境—战略—结构”理论(13)钱德勒：《战略与结构》，昆明：云南人民出版社，2002年。的组织设计分析框架，其基本逻辑是外部环境变化引发组织战略的调整，而战略调整需要组织结构的变革去实现。

(一)分析框架

亨利·法约尔提出的14项行政管理原则为现代管理和组织设计实践提供了基础，“行政式组织”(Bureaucratic Organization)强调组织设计和管理以非人格化和理性的方式进行，这对工业化时代的组织效率提升起到了极大的促进作用。20世纪80年代以后，组织的背景发生了深刻的变化，民主化、全球化以及互联网技术的发展，使得基于知识和信息的工作成为组织的主要活动，传统的组织设计理论开始向组织设计的权变管理理论发展。在组织结构设计中，权变理论重在强调环境变量与管理变量之间的函数关系，认为组织结构要与外部环境的稳定性、组织的产品服务以及所使用的技术相适应。不同的组织结构并无高下优劣之分，最佳的组织设计就是在其结构和各种权变因素之间找到连接点。本文基于环境复杂性与组织复杂性相一致的原则，提出应对风险时代的公共组织设计框架(见图2)。

理查德·L.达夫特基于复杂性和稳定性两个维度提出了评价企业环境不确定性的分析框架(14)理查德·L.达夫特：《组织理论与设计》，北京：清华大学出版社，2017年，第161页。，这一框架的分类维度对公共组织同样适用，所不同的是两类组织面对的环境中的外部要素存在差异。组织环境的不确定性通常来自于任务环境中的因素，对公共组织而言，其主要指外部关系网和外部资源库。外部关系网主要是由组织的外部利益相关者组成，如政治权威、直接接受服务的顾客、社会公众以及大众传媒等；外部资源库主要包括政策资源、政治支持、群众支持、舆论支持、技术支持等，这些因素的变化速度和复杂程度决定了环境的不确定性。以“简单—复杂”和“稳定—动荡”两个维度对公共组织的环境进行分类，横轴的环境复杂性指的是公共组织面临的外部环境要素的数量和异质性程度，影响公共组织的外部环境要素越多，差异性越大，环境复杂性就越高。纵轴的环境动态性指在一定时间段内环境变化的速度，如果组织面临的环境在一年甚至更长的时间内保持不变，就是稳定的环境。两个维度的结合出现四类环境(见图2上半部分)，简单、稳定的环境为低不确定环境，即影响组织的少量的外部因素基本是稳定的；复杂、稳定的环境为中低不确定环境，即影响组织的外部因素数量多、一致性大，但相对比较稳定，不会发生迅速或不可预见的变化；简单、动荡的环境为中高不确定环境，影响组织的外部因素较少，但是这些因素可能随时会发生难以预见的变化；复杂、动荡的环境为高不确定环境，即影响组织的大量外部因素可能会随时发生变化，环境的不可预测性极高。

面临低不确定性环境的组织设计比较简单，而高不确定环境则通常对应更复杂的组织设计，即组织设计与外部环境之间应保持恰当的匹配。汤姆·伯恩斯和G.M.斯托克用“机械式”和“有机式”的概念表述组织设计的两个极限(15)Tom Burns and G.M.Stalker,The Management of Innovation,London: Tavistock Publications, 1968，pp.83-91.，他们认为组织可以看作从机械式设计到有机式设计的连续统一体，机械式设计意味着组织像一部标准化的机器，有标准化的结构、规则、程序和清晰的职权等级；有机式设计意味着组织比较松散，自由流动性强，适应性强。

为进一步细化从机械设计到有机设计链条上的组织设计方法，我们从结构设计和规则设计两个维度进行组织类型的区分(见图2下半部分)。结构设计维度包括组织的部门组合方式、权力结构和专业分工。其中，部门组合方式指组织内的人员、部门间的连接关系及组成结构，其两个极端情况是完全的纵向层级控制和完全的横向团队协作；权力结构指组织决策的层级安排，集权式的层级设置意味着决策制定权集中于组织高层，分权式层级设置则意味着决策权力下放到更低的组织层次上；专业分工指分配给组织成员工作的专业化、独立化的程度。规则设计维度包括控制系统和信息沟通。其中，控制系统包括正式控制和非正式控制，正式控制设置了较多的组织规则、规章和标准程序，非正式控制则较少受到正式制度的约束，通常组织中高效的信息传输需要通过非正式途径实现；信息沟通指组织中信息传输的路径和方向，既包括上、下之间的纵向沟通，也包括内外之间的横向沟通。四种组织方式在结构设计和规则设计两个维度上呈现不同的特征(见表1)，并分别对应于四种环境类型，即“低不确定性—标准组织”“中低不确定性—嵌套组织”“中高不确定性—韧性组织”“高不确定性—共生组织”。

表1 四类组织设计方式的特征

(二)应对系统风险的公共组织设计

一个适应性强的组织应该能够根据环境和工作情景的变化自主调适结构和规则系统，而不是在积累了大量的内外部问题，且与外部环境状况不匹配时才会进行激进式变革。从上述理论框架看，结构设计与规则设计是形成特定组织结构的相互交融过程，应对系统风险的公共组织设计也应该融合结构设计和规则调整，形成持续改善的发展状态。

1.公共组织结构设计：寻找纵向控制与横向协调的平衡点

组织结构设计主要提供岗位个数、职责、职位间的指挥关系以及部门组合的形式，具体体现为组织结构图。大多数公共组织关注的一个基本问题是如何找到合适的层级和结构承担相应的职责。环境的复杂性要求组织结构既要有网络结构特征又要有层级结构特征，因此组织结构设计的难点在于既需要纵向控制以保证协调一致，同时也要保证横向结构灵活松散以适应快速变化的环境(16)Branda Nowell, Toddi Steelman，et al.，“The Structure of Effective Governance of Disaster Response Networks: Insights From the Field,”The American Review of Public Administration,48(7)，2018.。按照层级间的控制强弱程度排序，常见的组织结构有职能结构、事业部结构、矩阵结构、横向结构及虚拟结构。能够灵活应对不确定性风险的公共组织结构更多的是强调协调而不是控制。无论是应对如“9·11”事件的恐怖主义袭击还是如“卡特里娜飓风”的自然灾害，对组织结构的要求都无一例外地指向了协作、沟通、授权、信息共享等关键词。

首先，图2结构设计维度“简单”端对应的是“标准组织”和“韧性组织”。假设不考虑这两类组织在规则设计上的差异，仅就结构而言，这两类组织是以“职能结构”方式而存在，例如以职能为基础划分的财政、国土、环保、教育、司法等部门。在中国政府部门职责同构的制度下，这类组织主要体现为纵向层级控制的权力结构。

其次，结构设计维度“复杂”端对应的是“嵌套组织”和“共生组织”。同样假设不考虑规则设计的因素，这两类组织的共性在于强调横向协调。组织间的横向协调一般会采用专职协调小组、部门间直接接触、信息系统共享等方式。以职能为基础的组织设计在处理重大或专项任务时通常成立联合小组或临时委员会以增加职能部门间的横向协调，如党的十九大后为加强中央对法治中国建设的统一领导，统筹各环节工作和调动各方面力量，成立“中央全面依法治国领导小组”。除此之外，随着互联网与大数据技术的应用，建立部门间的信息共享平台成为横向部门间协同合作的新方案，技术已经成为开放、协作和弱化层级结构的推动性力量(17)Berman S., Korsten P.，“Embracing Connectedness: Insights from the IBM 2012 CEO Study,”Strategy & Leadership,41(2)，2013.。如当前我国各地推行的行政审批的“一站式服务”将散布在各个部门的审批事项和权力集中到统一的场所办理，降低了行政审批过程中政府内部的交易成本, 有效地提升了行政审批监管的效能。

当然，在极端情况或危机情况下，跨部门联合应对危机也是横向协作关系的体现。最广泛意义上的协同即是政府、市场、社会的协同。随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，未来社会公共事务的治理将形成以政府为中心，市场、社会共同参与的治理结构。因此，公共组织的结构设计除了组织内结构，还包括外围的政府、市场、社会协作治理结构。政府部门在政策管理、实施监督、维护公平、防止歧视和剥削、提高社会凝聚力等方面要优于私人部门和第三部门；私人部门则在发展经济、进行投资、创造利润等方面优于其他两大部门；第三部门最适合的则是社会事务、志愿劳动、产生微利的任务。公私合作网络结构的形成对利用私人部门的优势进行风险防控和评估具有重要意义(18)Kapucu N, Hu Q.,“Understanding Multiplexity of Collaborative Emergency Management Networks,”The American Review of Public Administration,46(4)，2016.。

2.公共组织规则设计：寻找效率保障与风险控制的平衡点

如果说结构设计是静态视角的组织设计，那么规则设计则是从组织运行的动态视角进行的设计。规则设计是一个利用制度、规范、信息系统等将组织职位和部门进行联结和协调的过程。一般而言，规定组织中的成员应该做什么、不该做什么、如何做、如何与其他成员配合、个人工作回报与组织目标实现的关系、如何获得成长和晋升等一系列制度、流程、操作指南等都属于规则体系的范围(19)李书玲：《组织设计：寻找实现组织价值的规律》，北京：机械工业出版社，2018年，第148页。。

图2规则设计的“简单”端对应“标准组织”和“嵌套组织”，假定不考虑结构设计的影响，这两类组织在规则设计上主要利用正式的制度、规范和信息传输系统。“标准组织”几乎等同于官僚组织，在规则设计上有一套自上而下的控制体系。“嵌套组织”多体现为层级组织内的协调机构和小组，除了对嵌套其中的临时协调机构制定的合作协议外，规则设计仍然遵循官僚组织运行逻辑。

规则设计的“复杂”端对应“韧性组织”和“共生组织”，假定组织结构既定，这两类组织的规则设计会因为组织职能的扩张、规模的扩大以及管理复杂性的增加而变得更加复杂。“韧性组织”尽管仍保持职能结构的组织特征，但为应对更加动荡的环境，有可能带来横向部门和岗位的增加。同样以新组建的应急管理部为例，在纵向管控上该部门实行“双首长制”管理，横向设置上在原来安全生产监督管理部门的基础上，增设了应急指挥、风险监测和综合减灾、教育训练、救援协调和预案管理局等部门，职能机构由9个增加为20个，行政编制由160名增加为546名，成为一个名副其实的大部门。综合应急管理部门的组建意味着管理对象和事务的增多、管理幅度和难度的加大。韧性设计的初衷是为实现更综合化的管理。但如果规则设计不够精细化，就很容易产生横向部门间的协作效率问题。因为过宽的管理幅度带来职能的分散化，最后导致没有一个人或部门对整个流程结果负责(20)迈克尔·哈默、詹姆斯·钱皮：《企业再造：企业革命的宣言书》，上海：上海译文出版社，2007年，第191-192页。。因此，在组织规则设计不断走向规范化、精细化和复杂化的同时，要始终关注由此可能带来的组织运行效率的问题。

“共生组织”超越了层级束缚，是真正松散的组织，没有一个确定的领导者，但的确可以实现高效协同。我们可以说这类组织的规则设计就是没有“规则”，因为环境随时发生变化，任何一个组织都不能独立生存，只有组织间边界开放、互为主体，才能应对急剧变化的环境，实现协同增效。

组织设计的变革反映的只是系统整体变化的一个部分，正如官僚组织结构正在受到的挑战一样，过去一个世纪甚至更长时间以来所形成的组织管理方式和行为方式也正在受到时代变化的挑战。面对风险社会的来临，我们看待问题、分析问题的方式方法面临一场新的范式革命。本文希望为管理者提供一种反思的视角，既是对我们所处时代的反思，也是对我们如何与这个时代相处的反思。