特大城市城郊地区社区治理方式反思与优化路径探讨

　徐李璐邑

在许多特大城市周边，城郊地区的社区治理依然存在诸多问题，已经成为各地城市治理的薄弱环节和短板。因此，需要对城郊的治理问题更为重视，反思以往方式存在的问题，探讨完善相关治理措施，加快提升城市治理现代化水平。

一、当前城郊地区社区治理存在的问题及原因分析

（一）城市与乡村行政管理边界不清晰，引发治理薄弱点

城市边缘的城郊地区，往往是城乡社会空间的混合区域。一方面，已经城市规划管理的区域中，依然存在部分“城中村”区域。另一方面，部分区域虽然征地工作尚未全部完成，土地性质尚未完全转变，土地权属依然属于农村集体建设用地，行政管理上也属于农村地区，但其承载的产业已经非农化，居民生活方式也大都已经城市化，使得以往的乡村治理方式失效。这种城乡社会的空间混合，使得行政管理边界越发不清晰，容易出现管理真空，变成城市治理区域的薄弱点，威胁社会治安稳定。城乡社会空间的交错，也使得区域管理难以采用统一的方式。管理力度不一致，极易拉低整体的治理效率，增加治理的成本，阻碍区域经济的高效发展。

（二）部分城市郊区基层管理单元常住人口规模过大，引发治理压力

城郊地区通常生活成本较低，是外来务工常住居民首选的集中居住区。常住人口规模过大，远超出原本基础设施和公共服务设定的承载量，导致这些区域经常出现道路空间拥挤、供水用电紧张等状况。同时，由于地铁等大规模轨道交通工具向郊区的延伸，部分城郊区域只承担了城市溢出的居住功能，大量居住人口仅仅是夜间居住，通勤流动频繁，也大大增加了管理难度。在基层治理体制未调适的状况下，基层管理工作人员的数量并没有随着常住人口规模的扩大相应增加，造成了巨大的基层治理压力。例如，在新冠疫情防控期间，很多城郊社区出现了十几个工作人员对应服务上千居民的状况。这样，在社区封闭管理时明显人手不足，不得不超负荷工作，导致了巨大的社区治理工作压力。

（三）城市社区治理策略包容性不足，引发治理漏洞

城郊地区混合的城乡空间，使得社区形式也出现了多样化混合。不仅有普通商品房住宅小区，还有回迁安置村民小区、“城中村”等多种社区类型。混合社区大部分仅在居住形式上完成了集中，实际治理大都以传统农村社区自治为基础。以城市社区面貌为目标对其进行治理与研究，忽视了它作为一种新型社区形态治理的独特性。一方面，回迁的原住村民不论是否实现身份转变，其依然处于农村自治传统和农民社会关系中，缺乏参与城市经济的就业技能，普遍存在收入过低的情形，

“上楼”后生活成本的增加使他们不得不依靠出租房屋获得收益。另一方面，大量房屋出租集聚众多外来人口，增加了人口密度，加大了人口的流动性。增加了治理的复杂度，提高了社区治理的难度。形式上的城市社区居住必须以现代城市的基层社会实施治理。因此，在实际的社区治理中，为了便于有限数量的基层管理人员更有效地开展工作，不得不经常性地简化流程，更多地采用“一刀切”的单一政策，导致治理漏洞频发。停车费、垃圾清运费等还在租住居民和业主居民之间形成了差别性政策。这种单一、粗暴的治理举措不仅容易导致各种“上有政策、下有对策”的应对方式，还严重伤害了合法正规租户的居住权，阻碍了“租售同权”的推动和实现，突显出城郊社区治理策略的包容性不足，影响了城市总体治理水平的形象。

二、国内外特大城市城郊社区治理经验借鉴

（一）把握城镇化发展规律，重视城市可持续发展

人口郊区化和都市区空间扩张是城市发展的自然结果。国外特大城市在城镇化进程中一般都经历过城市增长过快、人口高度集聚、城市空间紧张、城市病爆发的过程。为了应对这一系列城市问题，各特大城市也采取过若干特殊的政策。例如，为了缓解主要都市区的过度集中，将人口和产业分散到更广泛的地区，以实现更均衡的发展。日本在20世纪60年代和70年代制定并实施了两个具体的“区域去中心计划”。韩国首尔在20世纪80年代也提出了《首都区域管理法》，开始限制大城市发展，用增长中心战略解决区域间的不平等发展。英国伦敦也曾大规模地规划绿化带，限制城市空间增长。但是，只有尊重城镇化规律，合理地提供城市发展空间，并提高治理效率，才能实现城市的可持续健康增长。否则，盲目设置的城市发展空间边界和人口规模上限，将使城市周边大量的郊区空间陷入“被动城市化”，即在基础设施和公共服务供给不足的情形下，就已经实现了区域功能城市化，导致“无序蔓延”，成为城市治理的薄弱点。

（二）以法治化和包容性思维统一城乡社区治理

北京市昌平区创建全国文明城区北青社区报微信公众号提供

由于不存在像中国的城乡制度壁垒，国外特大城市并没有中国城郊的城乡混合问题。从城镇化本质来看，国外特大城市在面临大量新迁移居民时，针对新老居民的社区混合，更多地采用了法治化和包容性思维来保持城市治理的高水平。在法治化方面，伦敦、纽约、东京和巴黎等各大都市区都有明确的法律条文和管理条例来规范城市治理，内容细致涵盖城市建设、发展、运营和社区营造等方方面面。包容性主要体现为，各大都市区对当地工作、生活、居住的居民都以基本一致的标准提供公共服务。不论本地、外地或者是外国籍，只要居民的就业和纳税符合法律规定，就能享受到基本的公共服务。同时，也赋权各个次级管理地区，可以收取居住在本地区的居民一定费用用于保障当地公共服务，并使当地居民有权参与本地的自治和管理。

（三）在社区治理中着力实践精细化管理

在快速城镇化进程中，城郊地区乡村产生了若干人口高度集聚、经济体量可观且管辖范围广大的超级乡镇，使得原有的镇级管理体制出现了“小马拉大车”的瓶颈问题，难以实践精细化管理。部分城市逐步探索出了若干镇级体制调适模式来应对这种情况。例如，镇改市模式、强镇扩权模式、析出街道模式和镇管社区模式。其中，上海试点的镇管社区模式能够以相对低成本、动态化的方式解决快速城镇化区域的超大社区体制调适问题，既能保持扁平化管理，也能在一定程度上降低管理成本。当前，对镇管社区的定位为“1+3+2”模式。“1”为坚持党建引领，“3”是公共管理、公共服务和公共安全，“2”是共治与自治。在體制架构上则采取了“3+3”模式。第一个“3”指社区卫生中心、社区文化中心和社区事务受理服务中心，第二个“3”指网格中心、市场监督和公安派出所。这样，统一构成一个镇管社区的联勤联动工作站，同时实现社区服务和管理功能，推动城市精细化管理的实现。

各特大城市都应当加快管理体制机制创新，增加赋权，推动“权责利”匹配，同时加强监督，实践精细化管理，推动以人为本的基层治理机制形成。

三、优化城郊地区社区治理的路径探讨

（一）坚持规划引领，切实落实规划

切实根据各地城市总体规划的要求，严格土地利用和开发，坚决抑制城郊农村地区违反规划的行为。以往，由于很多城郊地区虽然已经实现了区域功能的城市化，但城市规划执行不到位，违规加盖自建房、侵占绿地等行为屡禁不止，成为低端产业发展和流动人口集聚的主要区域。今后，一方面要进一步明确地区发展和规划落实的责任主体，有序推动规划落实。另一方面，要建立公开、透明、广泛征求意见的规划体检机制，对于确实不符合实际的规划做出及时调整。并探索城郊近郊地区与远郊地区的用地指标转移机制，促进地区发展合理高效。

（二）创新管理机制，健全管理单元职能

由于人口集聚规模较大，建议城郊社区在实际管理中，按照常住人口的居住集中度，进一步细化管理单元，弱化以城乡区别的行政管理差距。同时，针对社区管理单元，多部门联合制定多层次的社区管理规范，促进社区在统一框架下实现多种管理和服务的协调合作。具体而言，一是明确基本管理单元的基本功能。核心是保障城市管理、社会服务、社会保障等与社区居民最为密切相关的社区功能。二是建立统一的管理框架和灵活的管理体制。一方面，使管理单元能够有效对接社区居民（村民）委会、小区物业公司、辖区派出所、社区文化中心、社区医疗服务中心、水电燃气服务等多种基层服务组织，保障管理单元之间和管理上下级之间能够有效实现工作相互认定，减小层级之间的管理摩擦，提升社区管理效率。另一方面，能够兼容城乡空间中庞杂的管理事务，使法律等正式合作机制与人事伙伴关系等互惠型非正式合作机制能够充分结合，保障社区治理的有效。三是明确管理单元中居民参与社区治理的权利与义务。针对房屋所有者和房屋居住者分别提出明确的社区治理参与义务，既要加强对流动人员的管理，也要保障居住者的居住权益。

（三）加强基层党建引领，推动自组织、自发展的社区营造

城郊地区的社区治理之所以更为复杂，其实质是在快速城市化的背景下，城郊新社區的原住村民与外来居民之间存在乡村自治传统和现代城市自治的冲突。因此，需要在社区管理中注重对两种不同社会需求的协调，逐步实现两种社会自治的融合。一是加强社区党建引领，积极组织管理单元中的党员成为社区自治的核心，以社会主义核心价值观为引导，构建邻里和谐的新社区价值观。二是明确业主、租户、商户等各类社区群体的社区治理义务，按比例确定社区自治委员会，共同协商社区治理业务，监督所有住户共同履行应尽的社区治理职责。三是鼓励市场化的快递服务公司、外送服务公司、家政服务公司等城市服务体系成为社区服务的一部分，允许在区域内长期居住、按时纳税的外来人口获得基本一致的公共服务和社会保障，鼓励有工作能力的人员积极行动，参与基层社区治理，发挥社区常住居民的主动性。

（四）构建提升社区治理效率的数字信息基础

经济社会的发展必然伴随着人员和资源的流动，信息化技术的应用和推广是协助社区管理单元更好地开展精细化治理的重要工具。当前，很多社区已经开始自发建立社区业主群，将社区的相关信息在群中分享发布。建议以第七次人口普查为契机，进一步实行居民信息电子化管理。要求业主和居民及时备案，主动更新相关信息，便于了解人口流动状况。同时搭建多功能管理平台，便于居民及时了解社区信息，缴纳水、电、物业等相关费用，并为居民提供相应的社区服务。鼓励居民主动参与社区治理，并及时发挥监督作用，促进城乡社区的精细化管理。

（责任编辑：陈希文）