气候风险引发的城市治理方式革新启示

安全是发展的前提，发展是安全的保障。“统筹安全和发展”是“十四五”时期我国经济社会发展的核心原则。然而随着人类社会发展日益复杂，风险的形态、类型与影响也日益超出传统风险的认识，非传统安全风险正在成为城市安全运行的重大威胁。2021年7月18日18时至21日0时，河南郑州出现罕见持续强降水天气过程，城市发生严重内涝灾害。这次极端气候引发的城市危机发生与应对过程中的经验得失为中国众多城市提供了一面镜子，特别启示我们要深刻意识到中国城市治理工作正面临一系列新挑战的应对、新变化的适应、新思路的突破。

一、新挑战：全球气候变化为城市治理敲响自然警钟

20世纪70年代，世界各大洲发生严重的水旱及严寒灾害，气候变化对世界经济发展造成了严重负面影响。在这样的背景下，国际社会开始讨论气候变化问题。1979年2月，第一届“世界气候大会”在瑞士日内瓦召开。时至今日，全球各地因气候变暖所引发的气候异常，极端天气事件更加频繁出现。

2021年7月3日起，日本静冈县等地暴雨引发南部山洪和泥石流，超过20万人撤离，数十人死亡和失踪。7月5日开始，韩国全罗南道连续三日暴雨。7月11日起，印度多地发生暴雨后造成山洪、山体垮塌和泥石流。7月15日，持续强降水席卷德国，引发欧洲“百年一遇”的洪灾，随后灾情波及比利时、荷兰和卢森堡。与此同时，地球的另一端，整个美洲都在经历一次规模和程度空前的干旱。巴西遭遇百年最严重旱灾。半个美国已进入旱灾影响范围。美国西部11个州的95%的土地面积处于严重干旱状况，且预计旱情将一直持续到10月。加州死亡谷（Death Valley）气温更是超过了54.4摄氏度，打破了2020年8月在同一地点记录到的地球上（有可靠测量的）最高气温纪录。加拿大西部因“热穹”压顶，已出现超过580人死亡，海洋生物同样遭遇灭顶之灾。这些频繁出现并且越来越叵测的自然灾害给我们的警示不容忽视。

若将地球视为一个系统，经过长时间的演变，这个系统与外界形成了稳定的能量交换体系，是一个平衡系统。当能量交换体系当中的某一环节或多个环节出现异常甚至紊乱时，将导致整个系统的异常。而且，这种紊乱的异常难以形成新的平衡。工业革命以来，人类使用了大量的化石燃料，将几千年前就被带到地下存储的碳再次释放出来，使我们生活的蓝色星球变得更温暖。人与自然的关系进入新的历史周期，气候或成为未来地球大变样的“导火索”，超级大干旱、强降雨、极寒等极端天气将极有可能成为很多城市治理面临的真实场景。

21世纪是城市的世纪。城市的命运决定着地球的命运，地球的命运也主宰着城市的命运。此次郑州暴雨事件的发生，更加提醒我们必须尊重自然、顺应自然、保护自然。必须打破“只讲索取不讲投入、只讲发展不讲保护、只讲利用不讲修复”的路径依赖，重新审视经济发展与生态环境的关系，拿出切实的行动，开展一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，保护我们共同生活的这个星球。“十四五”规划纲要提出，顺应城市发展新理念新趋势，开展城市现代化试点示范，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市。要让这些美好理念真正转化为现实，必须时刻牢记全球气候变化的警钟。钟声能否入耳、入脑、入心，需要中国城市治理从价值理念体系、发展理论体系、技术赋能体系、法规制度体系、工程实践体系等方面共同创新和协同发力，但归根结底还是要尊重城市发展规律。在这种情况下，“道法自然，天人合一”的中华智慧的现代回归演绎，将更具意义。

二、新变化：极端天气考验提出城市极限治理新命题

据郑州市气象局统计，7月17日20时至20日20时，郑州降水量达到617.1毫米。几乎逼近该地区常年平均全年降水量（640.8毫米），相当于这三天下了以往一年的雨。7月20日16时到17时，郑州市降雨最猛烈的地方，降水量一小时达到了201.9毫米。即使是在暴雨极多、预警标准极严格的中国香港，最严重的黑色暴雨警告，标准也才是1小时70毫米。近期引发德国洪水造成重大损失的暴雨，一天降水量仅是162毫米，一小时23.7毫米。有专家指出，本次郑州暴雨持续时间长、累积雨量大，强降水范围广、时段集中，具有极端性，从气候学角度来看，小时降水、日降水的概率，重现期通过分布曲线拟合来看，都是超千年一遇的。

据一份联合国报告显示，过去20年自然灾害的发生频率，几乎是1980—1999年期间的两倍，其中气候变化导致的极端天气事件占了很大一部分。越来越多的灾害现象带上了“千年一遇”“百年难见”“前所未有”的标签。有些或许毫无史料根据，但是我们不得不去反思，曾经经年一变的气候变化，现在却转瞬即“变”。恶劣天气露面的周期越来越短，绝非是一种正常信号。

郑州暴雨危机提出一个非常重要的问题：我们当前城市的建设标准与应急预案都是基于历史经验而来，然而随着全球气候变化，考验我们的却是来自未来的不确定性，这种不确定性有些甚至是超越想象力的。极端天气为城市运行管理带来一种不可预见的极限治理场景，它颠覆了人们习以为常的经验认知、发生方式、建设标准和治理模式，人们按照既有历史经验的借鉴和推演根本无法应对一些全新的情况。在中國城镇化进入高质量提升阶段，城市发展迫切需要加强气候风险管理的意识和能力，同时，适应气候变化与气候风险管理将纳入城市规划和管理工作中。

然而，在复杂的国内外形势下，各种风险和危机日益复杂化，极端天气仅仅是城市极限治理的一种情景，如果粮食、水、电、能源、网络、信息、食品药品、生物、公共卫生等任何一个领域发生极限风险情景，又该如何？如果仅想通过提升城市硬件水平让风险完全清零，并不现实，更多潜力仍需从人的主观能动性中挖掘（如治理理念和制度软件等）。因此，面对百年未有之变局，地方政府必须锤炼形成高水平的极限治理能力。

一要加强系统性、预见性、创造性的风险研究，制定可能发生灾害的解决方案和应对措施，做到“宁可十防九空，不可万一失防”“宁可备而不用，不可用时无备”。

二要建立以人民群众生命财产安全为第一宗旨的全周期管理体系，把以人民为中心的理念落到立项、规划、设计、施工、调试、运行、维护等全周期管理环节过程，抓紧进行极限情景下各类城市规划、建设、运行、管理、服务标准的研究，推动实现全民性、全时段、全要素、全流程的城市治理。

三要定期开展城市体检，结合“一年一体检、五年一评估”的城市体检制度，积极开展自检自查。着重加强本地区突出问题的预警和防治，未雨绸缪，加强防灾备灾体系和能力建设，全面提高极限风险防御能力。

四要定期进行压力测试，借鉴金融系统风险测试与车辆安全测试理念，设计不同极限场景进行演习演练，暴露隐患问题，提升社会整体抗压应对能力。

三、新思路：深入建设人民城市的“公助·共助·自助”韧性网络

现代城市是一个复杂巨系统，表现出人口、资源和社会经济活动不同要素、结构、层次、功能交织的关系复杂性和形式多样性。我们常常忘记城市是大自然的一部分，在各种资源要素高度密集，架构愈加精巧化、智能化的同时，城市脱离并悖逆自然的倾向性加大，城市自身增长所导致的内在风险因素也与日俱增。城市风险不同于城市问题，具有突发性、危害的全面性，以及难以预测等特征，对城市的生存和发展构成根本威胁。传统的过度依赖政府的安全管理模式，已不能应对。

发达国家已纷纷从传统的控制型安全管理向应急管理、再向现代城市风险管理转变。比如，伦敦市在应对各级各类风险和突发事件的过程中，逐步建立起一套以全面风险登记为基本特点的城市风险管理体系。伦敦市以复原力论坛为平台，建立跨地区、跨部门的合作机制，采取“风险=可能性×影响”的风险评估方法，每年编制和公开发布《风险登记册》，成为各地编制应急预案、应急规划和业务持续计划的前提和基础，不断提高城市的风险防范和应急管理能力。

城市风险危机管理是中国社会治理的基本内容，是各级党委和政府的重要职责，也是中国城市治理能力现代化水平高低的“试金石”。目前，在风险危机管理能力建设方面，我国城市已取得一定成效，政府制定了公共危机应急预案，并建立了公共危机应急体制。但作为一项基础、复杂而又亟待建设的系统工程，城市安全风险管理还需在思想上进一步深化对城市风险的认识，从组织、技术、制度等方面采取必要的应对。

此次河南省郑州暴雨事件中，省市两级政府部门迅速行动、周密部署，实行战时工作机制，落实24小时防汛值班制度和领导带班制度，维护了经济社会运转秩序。而一位位挺身而出的市民群众，让这个暴雨侵袭的城市，成了一座载满爱意的温暖之城。商场工作人员和来往的热心市民穿着雨衣，自发排成一排，泡在水里喊着口号，用绳子将被困者一个个拉出来。街上来不及回家的行人，为了抵御水流冲击，自发抱团过马路。有民宿老板站出来，主动开放50家分店供人避险。图书馆收留被困人员，幼儿园为市民提供食物和住宿，志愿者开着皮卡车运送地铁站滞留人员。包子铺的包子免费放在屋里，供行人取用。写字楼的大门打开，供行路者休息。河南全省及全国各省市的救援队伍纷纷前来支援。无数的社会自发互助行为，成为战胜危机的重要力量。没有他们，城市的损失无疑会更大。这给我们一个很重要的启示，应该打破传统的政府单中心集中应对危机模式，推动危机应对中集体决策力与个体行动力的共同进化，构建“高效性、灵活性、响应性与适应性”四位一体的多元主体协同共治网络型城市风险危机管理模式。这样，将能更好地应对风险社会的不确定性治理挑战。

面向未来，从集体决策力看，无知、无能、无为是风险危机管理的三大“短板”。如何确保安全，怎样抓好安全，必须讲究方法。作为领导干部，需要随身携带三面“镜子”。第一面是“望远镜”，看得远，往深谋。“要提高应急处突能力，预判风险是防范风险的前提，把握风险走向是谋求战略主动的关键。要增强风险意识，下好先手棋、打好主动仗，做好随时应对各种风险挑战的准备。”各级领导干部应按照该要求，提高工作站位、提高业务能力，适应时代需求。第二面是“瞄准镜”，挖症结，出实招。要努力成为所在工作领域的行家里手，不断提高应急处突的见识和胆识。风险发生时，各级领导干部要深入一线、靠前指挥，紧紧依靠民众，听实话、摸实情、办实事，对可能发生的各种风险挑战做到心中有数，进而找准问题根源所在。确保有的放矢、精准拆弹，最终有效掌控局势、化解危机。第三面是“显微镜”，真剖析、消隐患。风险结束后，善于发动全体参与救灾工作的政府部门、NGO、志愿者、市民，撰写提交细致、具体、管用的灾后报告，进行总结、反思，查找工作和体制机制上的漏洞，及时予以完善。真正把应对灾害过程中的经验教训内化为城市长治久安的宝贵财富。

面向未来，从个体行动力看，需要提高每位市民应对危机的意识、知识与技能。第七次全国普查数据显示，我国居住在城镇的人口为90199万人，城镇化水平达到63.89%。但事实上，我们很多人更多是“脚”进了城，“脑”中对现代城市运行风险的知识和避险技能仍然匮乏。我们的城市多是改革开放40余年中崛起的，相比欧美现代城市的上百年成长史，尚处于“青年期”。为此，推进以人为核心的新型城镇化建设，促进城市居民身心素养全面发展的城镇化，而非一种“城乡身份”的城镇化，将是构筑更加稳固城市风险管理的坚实基础。可以借鉴发达国家经验，通过组织防灾市民大会等活动，交流切磋各方防灾经验得失;建设防灾主题公园，展示、体验丰富多彩的防灾、减灾活动;研制防灾课程与技能手册，让防灾从平时做起、从娃娃抓起。通过一系列“细雨润物”式的举措，促进民众形成广泛的“公助·共助·自助”行动意识、能力和网络，真正构筑起支撑人民城市强大韧性的深厚社会土壤。（压题图片：北京市朝阳区城市智慧大脑

摄影：陈希文）

（责任编辑：陈希文）

编后

习近平总书记在多个场合反复强调，城市是生命体、有机体，要认识、尊重、顺应城市发展规律，树立“全周期管理”意识，敬畏城市、善待城市。加强和改进城市风险危机管理是一道紧迫而永恒的命题，这是城市治理能力现代化建设所决定的。本刊编委、中央财经大学政府管理学院王伟教授，从“气候风险引发的城市治理方式革新啟示”说开去，深刻剖析了“7·20”郑州内涝灾害实例对城市治理的新变化、新挑战，从组织、技术、制度等层面提出了加强城市安全风险管理的基础性、系统性、建设性举措，给人全新的视角、深刻的启发。作为各级城市管理人，必须进一步深化对城市风险防控的认识，随身携带好三面“镜子”：一是带好“望远镜”，才能看得远、谋得深，切实增强风险意识，提高预判风险、应急处突能力，下好先手棋、打好主动仗。二是带好“瞄准镜”，才能挖症结、出实招，真正深入一线、靠前指挥，有的放矢、精准拆弹，有效掌控、化解危机。三是带好“显微镜”，才能真剖析、消隐患，善于总结反思，查找工作漏洞，及时补短完善，永保城市长治久安。