从首倡“依法办事”到推进依法治国

祁彪

>>1954年9月15日，一届全国人大一次会议开幕。这是大会主席台。此次大会选举董必武为最高人民法院院长。左起：董必武、周恩来、李济深、刘少奇、毛泽东、朱德、宋庆龄、张澜、林伯渠。中国法学会董必武法学思想研究会供图

1949年10月1日，中华人民共和国宣告成立，开国大典在新中国的首都北京天安门广场隆重举行。当年中共一大的13名代表中只有毛泽东和董必武两人在这一天站在了天安门城楼上。

新中国成立后，董必武先后任中央人民政府委员，政务院副总理兼政治法律委员会主任，中国人民政协第二届全国委员会副主席，中华人民共和国副主席、代主席，全国人大常委会副委员长等职。其间，遵照党中央的部署，董必武领导并参与了废除国民党的旧的法律、法令和司法制度。

新中国成立之初，百废待兴，百业待举，其中就包括创建人民新法制的艰巨任务。董必武对我国的民主法制建设做了许多开创性工作，是新中国法制建设的奠基人之一，他的法制实践和法律思想放到如今仍具有重要的意义。

创建人民新法制

新中国成立后，面临着创建人民新法制的艰巨任务。董必武领导政治法律委员会做了大量艰巨细致的工作。他领导出版《中央政法公报》，交流信息，指导工作；他提出并领导召开全国经济保卫工作会议、全国治安行政工作会议、全国司法工作会议等全国性专业会议，准确阐述法制建设在国家政治生活中的重要地位和对巩固人民民主专政的重要作用；他主持起草《政务院关于加强人民司法工作的指示》，就人民司法工作的性质、任务及一系列具体问题作了明确规定，成为新中国成立初期人民司法工作的指导性文件；他主持制定人民法院组织法、人民检察院组织法等重要法律；他领导建立各项审判制度，为实现审判公平公正而不懈努力。

1954年，在第一届全国人民代表大会上，董必武当选为最高人民法院院长。

刚一就任，董必武就立即召开司法座谈会，研究贯彻实施人民法院组织法。董必武认为:思想统一是贯彻执行法院组织法的先决条件，同时，地方各级政权组织在全国人民代表大会后都要根据新的法律规定进行调整，法院的体制、组织机构将有较大变动，这就要求地方各级法院的领导人尽快了解法院组织法的基本精神和规定，以便适应这种变革。

会议经过二十多天的学习讨论，明确了宪法规定最高人民法院和各级地方人民法院院长由全国人大和同级人大产生，并向它负责和报告工作的体制，改变了共同纲领规定的最高人民法院、地方各级人民法院由中央人民政府委员会和同级人民政府领导的体制，强化了人民法院在国家机构中的地位；明确了新的法院组织法规定的从中央到地方设四级法院，实行两审终审制，避免了过去实行的三级法院终审所产生的弊病；明确了人民法院的任务是审判刑事、民事案件，惩治一切犯罪分子解决民事纠纷，以保卫人民民主制度，维护公共秩序，保护公共财产，保护公民的合法权益，保障社会主义建设和社会主义改造事业的顺利进行，同时以其全部活动教育公民忠于祖国，遵守法纪；明确了人民法院是国家审判权的唯一行使机关，“人民法院独立审判，只服从法律”，公民在适用法律上一律平等的基本原则。

有计划总结审判经验，促进我国司法工作的进展，是董必武一直关注的重要工作。1955年2月7日，董必武在与东北、华北工作组谈话时，就谈到了在总结法院诉讼程序以后，要继续系统地总结其他审判经验。因此，在审理程序的总结展开后，他就提出要对刑事案件的罪名、刑种和量刑幅度进行总结，并组织人力收集和调集各级法院有关案例的材料，为总结和研究工作做准备。

通过这些审判工作总结，有效地指导了各级人民法院的审判工作，提高了各级人民法院的审判质量。在最高人民法院内部，实事求是地总结审判经验蔚然成风，使干部的政策水平和业务素质得到了迅速提高。地方各级人民法院在董必武的积极倡导和推动下，也展开了总结审判经验的活动。

据统计，1954年至1955年，最高人民法院的两个分院，38个省、自治区、直辖市人民法院和专门法院，完成了有关贪污、盗窃、贩卖烟毒、赌博等刑事案件和婚姻、债务等民事案件的审理经验总结共82件。1955年肃反运动开展后，一些人民法院以审判反革命案件和其他刑事案件中的政策界限为中心进行总结。例如，河北省高级人民法院通过检查基层人民法院处理的反革命案件，选出典型案例，进行集体评议，分析罪与非罪、轻罪与重罪、反革命罪与其他刑事罪的界限，求得量刑幅度的大体一致。他们总结经验及时推广，有力地指导了本省的审判工作。最高人民法院对各地人民法院一些好的总结及时转发，有的还刊登在《法院工作简报》上，对地方各级人民法院贯彻有反必肃、有错必纠的方针起了良好的作用。

>>《政法研究》（后改为《法学研究》）在董必武的提议下，于1954年创刊，董必武为该刊题写了刊名并撰写《发刊词》。中国法学会董必武法学思想研究会供图

设立检察机关的先驱

回顾新中国成立前的中国政治法律制度史，出于皇帝专制和中央集权的考虑，均没有也不可能建立独立的检察机关，只有隶属于皇帝的御史大夫和监察机关；中华民国历届政府只在法院内设立“检事”之职，履行“公诉”之责，也没有独立地设立过检察机关。由于检察制度和检察机关在我国是个新生事物，它的性质和任务是什么，有了公安机关和法院，还有必要设立检察机关吗？很多人对缺乏组织基础和工作经验的检察机关的出现不了解、不理解。因此，新中国成立初期，围绕要不要创设检察机关问题产生了争执。

有人认为检察机关在中国历史上从来没有出现过，“检察机关可有可无”。董必武坚决反对这种观点，他认为人民检察制度是新中国国家法律制度之一，检察机关是新中国民主政权的组成部分，检察机关决不是“可有可无”，而是非有不可，检察制度和检察机关都应该随着新中国政权建设而建立。早在政治协商会议筹备会期间，担任中央人民政府组织法起草组组长的董必武就在1949年6月23日拟定的政府组织法纲要的基本问题中提出设置最高人民检察署，并先后为政协筹备会常委会和政协全体会议所一致通过。

1949年9月21日，在北平召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，中央人民政府设立最高人民检察署，作为国家的最高检察机关。最高人民检察署检察长、副检察长和委员均由中央人民政府委员会任免。最高人民检察署的职权是对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。

这些规定，在中国历史上第一次创设了检察制度及检察机关，规定了其在国家制度和国家机关中的重要地位，首次明确了检察职能主要是对国家法律统一正确实施进行监督。可以说，董必武是新中国检察制度的奠基人之一，是创建检察机关的先驱。

从1949到1968年，新中国人民检察制度在短短20年的历史上经过了“三起三落”。

第一次是在1951年冬季的编制会议上讨论精简国家机构时，有人提出检察工作“可有可无”，应予裁减。第二次是在1960年秋季精简国家机构时，康生主张取消检察机关。第三次是进入“文革”后的1968年12月11日，谢富治授意最高检、最高法、内务部三家的军代表和公安领导小组，联合于1968年12月11日向中央提出《关于撤销高检院、内务部、内务办三个单位，公安部、高法院留下少数人的请示报告》。报告提出，高检院完全是抄苏修的，早就应该取消，最终最高人民检察院、军事检察院以及地方各级人民检察院都被撤销。

相较而言，董必武无论是在党内还是在国内，始终对检察机关的地位和职能有清醒的认识，他认为要建设国家政权必须要建立、健全革命法制，实现依法治国。而在建立、健全革命法制的过程中，就要不断加强国家的公安机关、检察机关和审判机关，以有力地保障经济建设工作的顺利进行。因此完善、健全人民检察制度也应是国家法制建设的重要任务。

在中国历史上第一次创设了检察制度及检察机关，规定了其在国家制度和国家机关中的重要地位，首次明确了检察职能主要是对国家法律统一正确实施进行监督。可以说，董必武是新中国检察制度的奠基人之一，是创建检察机关的先驱。

领导、组织、推动司法改革运动

新中国成立初期，由于对国民党政权的工作人员实行“包下来”的政策，全国各地特别是广大的新解放区，在组建人民法院的时候，接收了一批旧的司法人员。

到1952年年初开展“三反”运动时，全国各级人民法院共有干部28000余名，其中旧司法人员6000名，占总数的22%。他们大部分担任审判工作，在不少大中城市及省以上人民法院的审判人员中，旧司法人员更占多数。

在“三反”运动中揭露出这些旧司法人员存在许多严重问题。针对上述情况，中共中央早在“三反”运动还在进行的1952年3月，就对整顿司法机关、惩治违法乱纪分子作了原则指示。

同年7月6日，以董必武为书记的中央政法分党组干事会在经过系统的调查研究，并召开专门会议讨论的基础上，向中共中央作了关于开展司法改革和司法干部补充训练的报告。报告提出了“彻底改造与整顿各级人民法院的方针”，并规定了处理旧司法人员区别对待的政策：对其中的反革命分子和贪赃枉法分子应依法惩办；对于在解放后思想工作表现较好的进步分子应继续留用，但旧司法人员不得担任审判员；表现平常尚可改造的应给予训练改作法院中技术性工作；凡不堪改造者，必须坚决加以清除，但应给予生活出路，另行分配工作。

报告最后规划了补充新司法干部的途径，指出：请各级党委调派一些立场坚定、观点正确和熟悉政策的老干部充任骨干，并从各种人民法庭的干部中调人加以充实，还要从工、农、青、妇等群众团体及转业军人中挑选一批优秀分子（包括群众运动中的积极分子），动员他们到法院来学习并掌握这一国家机器。

中共中央于1952年7月9日迅速批转了这个报告，要求各地“分批分期地展开斗争，改造和整顿所有的法院，同时调集和训练新的司法工作人员”。在中共中央的直接发动和领导下，一场轰轰烈烈的司法改革运动在全国法院系统展开了。

1952年6月首先从华东开始，西北、东北、华北、中南、西南五个大行政区相继展开，前后历时9个月，到1953年2月基本结束。按照中央区别对待的政策，对反革命分子、贪污分子和其他犯罪分子予以法办，对于旧法观点和旧司法作风严重、不适宜做人民司法工作的人调离人民法院，另分配其他工作。这两部分人全国共处理了5000余人，前者是少数，后者占大多数。对确有改造和进步的旧司法人员（约2000人）仍继续留用。与此同时，各地党委调了一些老干部，并从土改、镇反、“三反”“五反”的人民法庭干部中以及各项群众运动中的积极分子中，选拔一批优秀分子共6000余人，充实了法院机构。

董必武在1953年4月召开的第二届全国司法会议上的讲话中，对司法改革运动作了一个基本的总结。他指出，在司法改革运动中把人民法院政治上的不纯基本上解决了，组织上的不纯也基本上解决了，就思想上来说，划清了敌我界限和新旧法律界限。

新中国成立之初的这场司法改革运动,是新中国司法发展进程中的一个意义重大、影响深远的司法事件。作为当时政法战线主要领导人之一的董必武，具体领导、组织、推动了这场司法改革运动。董必武明确提出了司法改革运动的性质、目的、工作方针和工作重点,强调这场运动是反对旧法观点和改革整个司法机关的活动,旨在使各级人民司法机关在政治上、思想上和组织上纯洁起来,由此必须贯彻思想改造和组织整顿相结合的工作方针,突出把握司法机关的思想改造与司法队伍的组织整顿这两个工作重点。

通过这场司法改革运动,进一步清理了旧法观点,逐步确立了人民司法的思想观念;进一步整顿了法院队伍,基本上解决了组织不纯的问题;改进了司法审判作风,逐步建立了便民诉讼制度;推动了纠正错案和清理积案工作,有力地促进了司法审判工作的开展;特别重要的是,通过司法改革运动,中国共产党对司法工作的领导地位得以巩固和强化,进而为新中国人民司法制度的建立打下了基础。

开政法队伍轮训的先河

新中国建立，百废待兴，各行各业都需要人才，而政法人尤其缺乏。

《共同纲领》规定“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令和司法制度”，确立了人民司法思想。要使政法工作迅速开展起来，必须首先充实政法机关干部。新中国成立之初，由于政法人才奇缺，很多地方没有设立法院、检察署，设立了的没有院长、检察长或者干部的情况也很普遍。据1951年7月调査，全国只有15%的县建立了检察署。

董必武同志计算当时的政法人员缺口约为2万人，他郑重提出，创建并发展新中国的法制，必须首先培养为新中国法制建设服务的人才。

现实的需要对训练和培养政法干部提出了迫切要求，而董必武作为政法工作的领导同志，对此进行了深入的思考。

董必武训练和培养政法干部思想内容十分丰富，其思想的载体，主要表现在他的《旧司法工作人员的改造》《关于改革司法机关及政法干部补充训练诸问题》以及他在历届全国司法工作会议及其他各种场合的讲话之中，也见于他新中国成立以后领导政法工作的实践之中。

董必武把司法干部的思想政治建设放在训练和培养政法干部的第一位。他强调国家和法律的阶级性，认为法律及法律工作者都为统治阶级服务。新中国推翻了少数人压迫多数人的政权，建立了人民自己的政权，应该培训出人民司法的工作干部和理论工作者。

在强调政法干部思想政治建设的基础上，董必武切实注意到了政法工作的专门性问题。他进一步提出，要对政法干部进行专门培训，并致力于开拓一条符合马列主义原则和中国实际的法学教育的路子。针对当时有人提出没必要对政法队伍进行单独培训的观点，他坚持“政法工作是一项专门的业务，仅做一般性的政治训练是不够的，必须进行专门的业务培训”。董必武立足于新中国建立初期的实际情况，着眼于长远发展的目标，把训练和培养专门的政法干部上升到战略高度，在新中国成立后的短短几年时间里，他迅速领导创建了一套适合中国当时客观需要的多层次、多途径培养法律人才的政法教育体系。

他首创层级式教育方式。他将当时的政法大学分为三部:一部负责培训在职司法干部；二部负责改造旧司法人员，学习方式为半年短训；三部是培养法学大学生，学制为三年。他采用在职队伍培训与后备人才教育相结合、实用性人才与师资培训相结合的方式，逐步构建了新中国司法队伍的梯形结构，初步满足了新中国政法工作的实际需要。

在领导建立了新中国的政法干部队伍之后，董必武同志对于政法干部队伍的日常管理也非常重视，他十分注意对政法干部队伍的教育培训和专门整顿。董必武开政法队伍轮训的先河，他提出轮训计划分两种方式，一是分批轮流进行一次培训，二是分批反复进行培训。在当时这种方法是极契合实际的。

经过几年的努力，政法战线的干部到1953年已发展到三四十万人，其中司法方面的干部约有八万多名。

“依法办事”主张影响深远

新中国建立特别是进入大规模的经济建设时期后，我们党和国家的根本任务发生了历史性的转变。

随着这个历史性转变，必须把法制建设提到党和国家的重要议事日程。当时党和国家的一些领导同志，特别是董必武、彭真对这个问题比较早地有了深刻认识，发表了一系列重要讲话和文章。其中董必武在“八大”所作的《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》的发言，是他众多法学文献中最为光辉的一篇。

董必武在发言中系统而全面地总结了新中国成立7年来的法制工作，深刻而精辟地阐述了进一步加强社会主义法制建设的重要性和方针政策，为我国法制建设奠定了基本框架和正确思路。

董必武在发言中，首先讲了人民民主法制的形成和作用，肯定了新中国成立7年来法制工作的成绩和经验。同时，指出了目前法制工作中存在的问题。他认为，主要问题有两个：一是法制还不完备，还缺乏一些急需的较完整的基本法律，如刑法、民法、诉讼法、劳动法、土地使用法等。另一方面，董必武强调少数党员和国家工作人员不重视或者不遵守国家法制的现象。他说，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。但是，有些地方没有依照规定按期开会。至于不倾听代表的意见，不按照法律规定的手续撤换代表，甚至限制代表向人民代表大会反映群众呼声等违法现象，都不止一次地在某些省内发生过。他还指出，党是国家的领导核心，但是，我们党从来是把党组织和国家机关严格划分清楚的，党是通过自己的党员和党组织领导国家机关，而不是包办代替国家机关的工作。有些地方党委存在着党政不分的现象，党委往往直接发号施令，代替了一部分国家机关的行政工作，这样会削弱党对国家机关应有的政治领导。

>1953年4月，董必武与政务院政治法律委员会副主任彭真在中南海怀仁堂后草坪上。中国法学会董必武法学思想研究会供图

针对我国法制建设工作存在的问题，董必武强调“依法办事是进一步加强法制的中心环节”。他认为，依法办事有两方面的意义：其一，必须有法可依。这就促使我们赶快把国家尚不完备的几种重要的法律制定出来。对于急需修改的法律，也要修改好。其二，有法必依。一切国家机关都要依法办事，凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事。在法制的执行过程中，如果发现它的规定有不符合实际情况的，应该按照法定程序修改、补充。这是第一次提出并系统阐述“有法可依，有法必依”的法制原则，对加强社会主义法制建设有重大意义。

董必武在党的“八大”上的发言，集中地展示了新中国成立7年来我国法制建设探索的成果。他提出的“依法办事”的内涵得到了相当一部分党和国家领导人的高度评价。

薄一波在《若干重大决策与事件的回顾》中指出，“八大展示的探索成果，在经济领域以外的，要算董必武同志关于法制建设的观点最为重要。他在大会上的发言认为，在废除旧的六法全书之后，要逐步完备我们的法制，写出我们自己的六法全书。要制定刑法、民法、诉讼法、劳动法、土地使用法等一系列法律。他明确提出了党政职能分开的原则，认为加强民主与法制建设，可以使党和政府的活动做到‘有法可依’‘有法必依’。在群众运动一个接一个的年代，他对法制建设的认识达到这样的境界，是很可贵的。”但是，在当时就全党来说，对法制建设的认识远没有达到董必武所认识的高度，致使中国的社会主义事业走了很大的弯路。

1978年，党的十一届三中全会重新采纳了“依法办事”的主张，回到了董必武提出的法制建设上来。后来，邓小平同志将董必武的“有法可依”“有法必依”的法制思想发展成“有法可依”“有法必依”“执法必严”“违法必究”的法制原则，进一步丰富了“依法办事”的内涵。以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体进一步提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，并通过九届全国人大二次会议明确写进了宪法。

从这时起，中国法制的航船在经过一个大的曲折后，又回到了正确的航道。今天重温董必武“八大”发言，深深地敬佩他富有远见卓识的科学思想和大无畏的政治勇气，同时也激励我们在依法治国、建设社会主义法治国家的大道上积极探索，开拓前进。