从华北政府法治“走向”共和国

周明钱

1948年9月20日，董必武当选华北人民政府主席。自此，他有了实施法治梦想的真正舞台。

在此期间，他主持召开的华北临时人民代表大会成为全国人民代表大会的前奏和雏形；他“有法可依”的法治理念，对中共八大提出“依法办事是进一步加强法制的中心环节”“有法可依”“有法必依”有直接影响；他率先实施的“宽严相济”“少杀、慎杀”的刑事政策沿用至今……

我们完全有理由这样说，董必武领导的华北人民政府的法治建设，是他实施法治梦想的真正开始，也是新中国法治建设的雏形。

制定选举法规，充分发扬民主

从1947年8月7日开始，中国人民解放军实现了全国性的战略大进攻。1948年4月30日，中共中央发布“五一”劳动节口号，响亮地提出：“为了打倒蒋介石，建立新中国而奋斗”，得到了全国各民主党派的热烈响应。同时，毛泽东提出“军队向前进，生产长一寸，加强纪律性，革命无不胜”号召。当时，晋察冀与晋冀鲁豫的地域已连成一片，两区合并，在军事、政治、经济、文化各方面合作的条件都已具备。于是，5月9日，中共中央和毛泽东决定晋察冀、晋冀鲁豫两大解放区合并为华北解放区，两边区政府合并为华北联合行政委员会，由董必武担任主席。中共中央交给华北人民政府的任务是：建设好华北解放区，使华北解放区成为巩固的根据地，从人力物力上大力支援全国解放战争；摸索、积累政权建设和经济建设的经验，为全国解放后人民共和国的建立做好准备。

1948年8月6日，董必武被推选为华北临时人民代表大会常务主席。7日，他主持召开华北临时人民代表大会，在大会上致开幕词时指出：华北临时人民代表大会将成为全国人民代表大会的前奏和雏形，是中国民主革命历史中划时代的一次大会，在中国民主革命历史上将占有光荣的篇章。

民主革命是复杂的。董必武为了加强统战工作，让党员转变观念，适应民主政权建设，专门召开华北临时人民代表大会党员会议，要求大家要用民主方式、民主精神，在民主生活上，对待党外人士，必须要有倾听反对者意见的态度、说理的态度、有组织有团体的态度，争取团结党外人士。他强调，我们的政权是“以无产阶级领导的，以工农联盟为基础的，包括民主、爱国人士共同组成的人民民主政权”。9月20日，在华北人民政府委员会第一次会议上，董必武被选为华北人民政府主席。

华北人民政府成立后，董必武立即组织制定政权组织和选举法规。在他的领导下，先后起草、制定了《华北人民政府组织大纲》《华北人民政府办事通则》等政权组织方面的法规以及《华北人民政府委员会委员选举办法》《华北区村县人民代表会议代表选举条例（草案）》等选举法规。

>>1949年5月4日，董必武代表华北人民政府向中华全国青年第一次代表大会致词。中国法学会董必武法学思想研究会供图

为了更好地发挥人民代表大会的优越性，董必武要求“选好人民代表大会的代表，开好人民代表大会”。他认为，在乡一级，由人民直接选举直接撤换为最好。因为同乡人都较熟识，是完全可以做到的。“但县的、省的、全国的代表大会的代表怎样产生就比较复杂，大家可以议论，留待以后解决。”另外要有“够通用”的选举法。“我们的选举法，就要把不利于人民行使自己的权利的那些东西统统废掉，……选举法一定要简单明了，使人民易懂易行。”只有适合广大群众的选举法，人民才能选举出他们的代表来，行使他们的民主权利。“当然我们还要规定，当选代表还须向选民报告工作，这是资产阶级没有的。”开好人民代表大会，就要充分发扬民主。“既有民主又有集中，使人民真感觉到自己就是国家的主人，调动其更大的积极性”，真正体现广大人民群众的意志。

华北人民政府法规中的许多规定，都成为新中国中央人民政府组织规程中的范本，尤其有关选举规定，对当今的选举立法，都有借鉴作用。

今天，董必武等老一辈无产阶级革命家设想的民主选举方案，如《华北区村县人民代表会议代表选举条例（草案）》规定，要求“村、县人民代表会议代表，由选民用普遍、平等、直接、无记名秘密投票法选举之”；“各候选人在不妨害选举秩序下，均得提出竞选纲领及主张”；当选代表向选民报告工作等具体措施变得可行，人民代表大会制度的优势也必将得到更大的发挥。

领导法治建设，传播法治理念

董必武一生崇尚法治，依法办事是他的法治信条。在他担任华北人民政府主席期间，他践行依法施政。

在华北人民政府成立时，董必武指出：华北人民政府是“由游击式过渡到正规式的政府”。他强调：“正规的政府，首先要建立一套正规的制度和办法。”“正规的政府办事就要讲一定的形式。不讲形式，光讲良心和记忆，会把事情办坏的。”“我们是人民选举出来的，我们要向人民负责，人民要求我们办事要有制度、有纪律，无制度、无纪律一定办不好事情。政府规定的制度一定要遵守，不遵守就是违犯纪律。”“建立新的政权，自然要创建法律、法令、规章、制度。我们把旧的打碎了，一定要建立新的。否则就是无政府主义。如果没有法律、法令、规章、制度，那新的秩序怎样维持呢？因此新的建立后，就要求按照新的法律规章制度办事。这样新的法令、规章、制度，就要大家根据无产阶级和广大劳动人民的意志和利益来拟定。”

为了强调法律的重要性，为了新政权能“有法可依”，他曾提过：“恶法胜于无法。”当然，董必武提出的“恶法”不是邪恶的法律，而是不科学或有毛病的法律。他解释说：“恶法”是指我们初创，一时还不完备的法。“我们的法虽然一时还不可能尽善尽美，但总比无法要好。”

>>1949年7月1日，董必武在中共中央华北局和中共北平市委庆祝中国共产党诞生28周年纪念大会上讲话。中国法学会董必武法学思想研究会供图

>>1949年9月，在政协第一届全体会议上，董必武当选为中央人民政府委员会委员。中国法学会董必武法学思想研究会供图

在华北人民政府成立半年之时，他用马克思主义的法律观阐述法律的本质，致力废除旧的法律体系，建立新的完整的法律体系。他认为，法律是社会生产关系在立法上的表现形式，通过国家权力而实现其强制力，是阶级斗争的形式及工具，而所有旧的封建地主官僚资产阶级的法律，诸如六法全书之类，都是蒙蔽阶级压迫的实质，根本是反动的，所以必须以无产阶级的正确的法律观，总结人民革命多年来的政治措施及对每一问题的处理方法，而后草拟新的法律条文，这样才能符合人民的意志。因此，废除国民党的六法全书及其一切反动法律，是当时迫切要做的工作，也是适用新法律的前提条件，更是体现了当时的政治立场。

于是，华北人民政府颁布了《废除国民党的六法全书及其一切反动法律的训令》，要求“各级人民政府的司法审判，不得再援引其条文”。揭露国民党的法律的本质，“是为了保护封建地主、买办、官僚资产阶级的统治与镇压广大人民的反抗”，“是广大劳动人民的枷锁”，“和世界各国资产阶级一样，为着缓和劳动人民的反抗，不能不假装公正，掩蔽其阶级专政的实质”。要求各级人民政府特别是司法工作者，“用革命精神来学习马列主义、毛泽东思想的国家观、法律观，学习新民主主义的政策、纲领、法律、命令、条例、决议，来搜集与研究人民自己的统治经验，制作出新的较完备的法律来。”

之后，董必武不断发出建设“新法律”之声。在1949年6月26日出席中国新法学研究会发起人大会上，他指出：“目前我们虽无完备的法典，但解放区已有很多单行条例、纲领、命令、法律大纲、决议等提供我们学习。”希望“大家学习马列主义与毛泽东思想的社会观与法律观，共同努力，建设新法律完整体系”。

在1949年10月15日的《华北人民政府一年来工作报告》中，他肯定了一年来华北人民政府在宣传新法学思想、组织新法学研究会、举办新法学研究院和政法大学、培养新法学干部等，为新民主主义的法制工作与司法工作所取得的成绩。“同时，正在计划，‘根据新民主主义的各种政策、纲领、法律、条例、命令、决议等加以系统的整理，及时起草各种统一的法律。如民事刑事法律等’。以应急需。”再次指出：“今后，要以马列主义的法律观的普遍真理，与人民司法的具体实践相结合，以建设新的法律，这是唯一正确的方针。”

董必武内心一直希望在废除国民党反动统治的一切法律以后，“创立人民的法典，建立与健全新民主主义的司法制度”。由于当时的历史背景，他的宏愿没有真正得到实现，但他的“有法可依”的法治理念，对1956年中共八大提出“依法办事是进一步加强法制的中心环节”“有法可依”“有法必依”有直接影响。董必武的这一法治思想，深远地影响着我国法治的发展和进步，是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制原则的源泉，在新中国法制建设史上具有里程碑式的意义。

>>1949年9月22日，董必武在全国政协一届全体会议上作《中华人民共和国中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容》的报告。中国法学会董必武法学思想研究会供图

坚持以人为本，弘扬法治精神

在废除国民党的六法全书及其一切反动法律以后，董必武疾呼建立新的法律体系。董必武领导的华北人民政府委员会及其相关部门，在存续的十三个月里，先后制定、颁布了两百多项法令、训令、条例、规章、通则、细则等，涵盖了建政、经济建设、公安司法、民政、金融、财政税务、教育科技、文化卫生等诸方面内容。这些法规在现在看来，虽然存在着一定的不足，但“治与世宜则有功”。其中，充分体现了为百姓着想、扶危济困等以人为本的法治精神。

（一）严格死刑复核，尊重和保障人权

华北人民政府时期，全国仍处在战争状态，就在华北解放区，也有少数接敌区，战争依然存在。对待死刑的政策，《华北人民政府施政方针》作了明确的规定：“保障人民的合法的民主自由权利。……判处死刑的执行，除边沿区、游击区应由行政公署核准外，巩固地区一律须经华北人民政府核准。”虽然边沿区和游击区判处死刑由行政公署核准，但需报华北人民政府批准。1948年9月27日，太行行署认为游击区判处死刑案件若经华北人民政府批准，案件资料来往至少要一个月，会丧失时机，有损“扩大我方政治影响，争取广大群众”。华北人民政府于10月5日，同意他们的建议，但要求“由行署批准之死刑案件，须同犯罪事实及判决理由，呈报本府备查。至于一般不含政治性质之普通刑事案犯罪当处死者，则仍应依照正常司法手续呈报本府批准后执行”。

仅过十多天，10月23日，华北人民政府就发布了《关于死刑案件须报华北人民法院审核并经主席批准的通令》，指出人民法院办案中存在的种种程序问题，要求“我们司法工作者应该改变过去的作风，请求司法手续。尤其是死刑案件，办理更应慎重”。进一步要求“被告人声明不上诉，或超过上诉期间未提起上诉时，该司法机关即备文检同该案卷判，呈送华北人民法院审核，并经主席核准才得执行”。11月22日，华北人民政府发布指令，答复边沿区、游击区：判处死刑亦应执行宣判及送达证书等手续，并告以上诉期限和上诉机关，被告人如有不服，应即允许其上诉。这是民主政府尊重人民民主权利、贯彻民主精神的具体表现。

华北人民政府成立半年后，董必武于1949年2月22日作了《关于华北人民政府成立以来的工作概况报告》，对死刑的处理作了总结，他说：“关于过去在土地改革斗争中曾经发生过的某些乱捕乱杀现象早已彻底克服了，为了慎重死刑，去年十月又重申死刑的复核与宣判制度，建立请示报告制度，各地区为此亦均召开了司法会议，严格整饬。截至去年底止，统计三个月来全区经本府法院核准执行死刑的案件共计二十七件。”3月23日，华北人民政府颁布《为确定刑事复核制度的通令》，再次重申了被告人的权利，以及须经华北人民政府复核，报华北人民政府主席批准，判决方能生效。

同年10月15日，董必武在《华北人民政府一年来工作报告》中指出：一年来华北人民政府根据施政方针，获得了成绩，并积累了经验。司法制度已大体建立，如建立统计报告制度，正确执行宣判送达与上诉制度，审判重证据不重口供，坦白书只作参考，严禁刑讯等。特别是乱捕乱杀现象，去春即已纠正，已不存在；本府成立后已完全作到了全区死刑复核制度，特别慎重。如自去年十月初至今年六月底共复核死刑案一百三十八起，案犯一百六十二人，最后核准死刑者一百一十四件，案犯一百二十九人；改判徒刑九件，案犯十七人；发还更审十五件，案犯十六人。施政方针关于“保护人民的身体自由和安全”的规定，业已贯彻实行。在董必武的领导下，通过华北人民政府相关部门的共同努力，建立起了死刑程序的基本框架，从程序上防止冤假错案的发生，也贯彻了“宽严相济”“少杀、慎杀”的刑事政策。

董必武不仅在华北人民政府时期坚持慎用死刑、少杀慎杀，在苏区，或是在新中国成立后，同样如此。但在“文革”期间以及“文革”以后，到20世纪80年代初期，我国一度曾侧重死刑的惩罚、打击犯罪功能，实行“严打”“依法从重、从快”的刑事政策，将“杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件”的死刑核准权下放至省、自治区、直辖市的高级人民法院行使，导致刑事二审程序与死刑复核程序合二为一。这样，难免会出现冤假错案，其教训是深刻的。2006年10月31日，全国人大常委会通过了《关于修改<中华人民共和国人民法院组织法>的决定》，从2007年1月1日起，最高人民法院收回死刑复核权，回归毛泽东、董必武等老一辈革命家制定的“宽严相济”“少杀、慎杀”的刑事政策，切实保障人权。

（二）倡导调解，促进群众团结

古人云：法与时转则治。华北人民政府在总结华北解放区的调解经验基础上，根据新形势，制定了《关于调解民间纠纷的决定》（以下简称《决定》），为调解民间纠纷提供了政策法律依据。《决定》认为，调解是人民的民主生活之一部分，教育的意义很大。《决定》规定了调解的组织，包括民间调解、政府调解和司法调解。政府调解要求村、区政府设立相应的调解委员会。这在之前的《华北区村县人民政权组织条例（草案）》也作了相关的规定：“村政府、区公所为调解民间纠纷，得设立调解委员会。”司法调解又规定了三种调解方式：一是法庭调解，在法庭上劝导双方和解息讼；二是指定双方所信任的人在庭外调解；三是审判员到有关地点，召集当地群众，大家评理，借以找出双方都能接受的和解办法，是调解也是审判。此种庭外调解和评理调解，无不体现了以人为本的服务品质。

《决定》对调解的范围等作了规定，主要包括民事案件及轻微刑事案件，但也都有例外。民事案件违反法律之强制规定（强制规定：如法令禁止买卖婚姻、禁止早婚、禁止超过规定的租金或利息等），刑事案件损害国家社会公共治安及损害个人权益较重者，都不得进行调解。调解不能无原则的“和稀泥”，也不应强人服从，其有坚持不服者，应即依法进行审判。《决定》希望各级政府在研究执行，进行收集调解的好坏例子，总结经验创造新的方法。《决定》的实施，对促进人民团结，维护社会秩序，支持人民解放战争、夺取全国胜利起到了重要的作用。

能用调解的方式处理，说明这是人民的内部矛盾，我们应当从加强团结、有利生产的目的出发，多用调解，善于用调解的办法解决纠纷，只有对那些必须经过诉讼和审判来解决的，才依法判决。人民法院曾冷落过用调解的方法解决民事案件和轻微的刑事案件，而事实上，通过调解的方法进行结案，不仅有利于纠纷的解决，减少群众的讼累，也有利于加强干部同群众的联系，促进群众相互间的团结。

虽然领导华北人民政府仅仅13个月，但是董必武建树甚多。无论在政权建设方面，还是法制建设方面，都有着突出贡献，提出了许多独创性的见解，在全面推进依法治国的今天，仍具有鲜活的生命力。