无障碍环境建设发展规划关键问题探讨

李 晨,韩 雪

(1.南京城驿城市与交通规划设计有限公司，江苏省南京市汉中路120-1号 210000；2.皖江工学院土木工程学院，安徽省马鞍山市霍里山大道333号 243031)

无障碍环境建设是促进老年人、残疾人等社会群体平等参与社会生活、共享社会物质文化成果的必然要求，是持续提升城市发展能级和品质的有效举措。我国无障碍建设经过多年发展取得了巨大成效，但是仍存在发展理念滞后、科技含量不高、监管不到位等问题[1]，亟需强化规划引领作用，明确重点任务和实施路径，因地制宜指导城市无障碍环境建设。本次选取规划编制过程中应重点考虑的几个问题进行研究，抛砖引玉、以作探讨。

1 无障碍环境建设的服务对象与建设内容

1.1 服务对象

国际上对于无障碍设施服务对象的具体界定，经过了一个由浅及深的演变过程。早期“无障碍”的概念刚刚形成时，无障碍设施建设仅仅限于服务障碍人士、特别是肢体残疾者。20世纪70年代以来，随着社会老龄化程度不断提高，无障碍设施建设的服务人群逐渐拓展到老年人、孕妇、病人等。进入90年代以后，“人人平等”的思想得到进一步贯彻，无障碍设施逐渐服务社会全体，提出为所有社会成员提供无障碍的出行和交流环境[2]。其中，无障碍设施使用需求较大的群体主要包括肢体、视力、听力和语言障碍者，乘轮椅者及运动机能不健全者，以及老年人、儿童、孕妇、推婴儿车者和携行李者等，见图1。

图1 无障碍设施主要服务对象Fig.1 Main service object of barrier-free facilities

(1)肢体、视力障碍者。由于自身身体条件制约，该群体在日常出行频率、出行范围和方式的选择上具有较大的局限性[3]，出行环境中障碍较多，对通行类、服务类和信息交流无障碍设施均有需求。

(2)听力和语言障碍者。该群体一般具备自主行动能力，可以独立出行、从事各项活动，对交流环境无障碍的需求较大，需借助手语、字幕等辅助获取信息。

(3)乘轮椅者及运动机能不健全者。该群体行动困难，需借助轮椅完成移动，较高和较低的设施均会成为障碍，抓杆等辅助设施需求较大。

(4)老年人、儿童、孕妇、推婴儿车者和携行李者。该群体行动不便，跨越障碍(台阶/坑洼/杆柱)等困难较大，对无障碍通道有较大需求。

1.2 建设内容

随着人类社会对残障人权的认识过程、无障碍环境建设自身实践的发展过程，以及经济实力的不断增强，无障碍环境建设内容向更全面、更深入的层次推进[2]。目前，已经从发展初期的残疾人专用发展到通用融合设计[4-5]，由单一的无障碍设施建设发展到全方位的社会环境建设。这就要求在无障碍环境建设过程中，须从文化理念、制度规划、器物环境三个维度共同着力，从软件和硬件层面共同提升。

(1)文化理念建设。推动无障碍环境建设理念、无障碍文化的宣传普及，加强全社会对无障碍环境建设的关注与支持。

(2)制度规划建设。严格贯彻落实国家和省市无障碍环境建设法律法规，结合地区实际情况，细化无障碍环境建设实施细则，为相关工作开展提供良好政策环境。

(3)器物环境建设。对无障碍设施的设计、施工及验收实行全过程跟踪管控，采用全周期的无障碍设施建设管理维护机制，保证无障碍环境的系统性、无障碍设施的安全性以及功能性要求。

2 无障碍环境建设发展规划的基本原则与策略

2.1 基本原则

(1)安全、可达、便利。从实际使用需求出发，切实改善各类公共服务场所、公共活动场所及交通工具等处的无障碍设施，提高无障碍环境建设的系统化水平，保证无障碍设施之间互联互通。通过统筹规划、规范设计、精细施工、标准验收、系统维护，确保无障碍设施设置合理且不被占用，使全体社会成员能够真正享受无障碍设施带来的便利。

(2)通用、共享、服务。从满足所有社会成员平等参与社会生活的实际需求出发，不断推进无障碍环境建设，消除他们参与社会生活的障碍，使全社会成员在不同生命时期、不同场合都能自主出行、便利交流。从城市的无障碍环境入手，推进区域、国家无障碍环境的建设和发展，以社区无障碍服务为起点，构建全社会无障碍服务的氛围。

(3)示范引领、创新驱动。充分发挥示范项目的带动作用，总结经验、以点带面，通过新建与改造工程相结合，在重点地区、重点场所实现无障碍设施建设的全面提升。聚力产学研力量，支持企事业单位、社会组织和个人研发、推广和应用无障碍通用设计技术、产品，通过建设无障碍环境建设治理平台，提高无障碍环境建设的便捷化、系统化、智能化水平。

2.2 规划策略

2.2.1 认知层面——“三全”为基

(1)全人群覆盖。贯彻习总书记关于“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”和“全面建成小康社会，残疾人一个也不能少”的重要指示，保障包括残疾人、老年人、孕妇、儿童在内的全体社会成员平等融入社会生活权益。

(2)全社会参与。在全社会倡导礼让、关心、关爱特殊人群的和谐文化，建立“政府主导、社团监督、市场配置、社会参与”的工作推进机制。政府各相关部门各司其职，做好设施建设、改造、维护和监督管理的相关工作；残联等社团组织从人群实际需求出发，做好设施施工验收及使用反馈；鼓励市场企业积极参与无障碍环境建设，推进辅具产品和老年产品研发推广。

(3)全方位保障。成立无障碍工作领导小组，城建、民政、规划、工信、交通、财政、公安、教育、旅游、卫健委、残联、老龄委等相关部门共同推进。通过建立健全常态化的无障碍设施建设、管理、维护工作机制，加强对无障碍设施的全周期监管。

2.2.2 应用层面——“三化”为本

(1)标准统一化。高度重视在城市规划、建筑工程中的技术性规范与标准的研究与制定，对建设项目实施统一的指导和约束。在国家标准的指导下，加大残联等组织的参与，不断规范和完善地方性规章中无障碍设计要求。

(2)设计精细化。提高对无障碍环境重要性的整体认知，注重细节优化，针对人流密集的公共活动场所、公共服务场所等，系统、全面地制定无障碍设施建设和改造计划，实现整体城市无障碍环境的提升与改善。

(3)监管常态化。政府相关部门严把规划建设管理工作，同时吸纳民间组织成员和技术人员共同参与。通过政府组织与社会团体的广泛合作，强化社会参与意识，实现广泛社会监督，形成健全、长效的管理机制和监督机制。

2.2.3 实施层面——“三维”保障

(1)环境内涵维度。统筹推进无障碍环境建设整体水平提升，实现无障碍设施、无障碍信息交流、无障碍社会服务全方位、系统化推进的建设目标。

(2)空间分布维度。将无障碍环境建设纳入国土空间总体规划相关成果，引领和规范城市各组团、各领域、各环节的无障碍建设。在重点区域、场所，进行无障碍规划、设计、建设、改造试点，示范推进无障碍环境创建。

(3)时间分布维度。严格遵循具体标准，结合地区实际因地制宜开展工作。按照“工作项目化、项目节点化、节点责任化”的创建要求，科学制定计划，统筹安排时序，有序推进各项工作。

3 无障碍环境发展规划的主要内容

3.1 无障碍环境建设现状调研

调查了解无障碍城市理念、法规、管理和文化，各类无障碍设施以及信息服务无障碍建设情况，明确城市无障碍环境不足而需要改造建设的任务清单。

具体可分为设施建设普及率调查和设施使用功能性调查两类。前者是为了获取不同类型场所无障碍设施普及率情况、是否符合规范及对外开放性情况，了解城市无障碍设施发展水平的基础，为无障碍设施提升改造提供基础数据和支撑。后者通过问卷调查等形式开展，了解市民对于无障碍使用功能的态度，是无障碍设施规划与近期改造建设计划的依据，引导无障碍设施建设从“建成度”向“可使用性”转变[6]。

3.2 无障碍环境建设发展分区

不同城市功能区之间无障碍设施建设需求差异化较大，可根据“分区规划、突出重点、逐步推进”的总体思路，以城市发展需求、主要受益群体分布与出行特征以及无障碍需求强度热点地区判别为前提，划分不同等级的无障碍发展分区(见表1)，制定“全面提升、重点强化、弹性指导”等差异化的建设与改造引导策略。

表1 无障碍环境建设发展分区示例

3.3 无障碍理念更新与制度规划

一方面，在日常生活和工作中持续地向全社会宣传普及融合理念、通用设计理念、适老化理念等，逐步引领社会理念的更新和转变，营造一个切实保障人的安全和方便舒适的现代生活环境[7]。另一方面，按照法治化原则，依法加强无障碍设施和环境的管理，同时建立健全无障碍实施监督和保障机制，在无障碍设施规划、设计、施工、监理、验收、运行、维护、管理等环节，加强障碍人士的介入参与。

3.4 重点场所无障碍设施建设规划

明确城市道路、公共交通设施、公共建筑、居住建筑、公共空间等重点场所的无障碍设施建设规划指引。新建工程配套无障碍设施实施源头管控，与主体工程同步设计、同步施工、同步验收投入使用[8]；既有项目以《创建无障碍环境工作标准》制定的改造率标准为基础进行改造提升。

3.4.1 城市道路

涉及的无障碍设施主要包括盲道、缘石坡道、轮椅坡道和无障碍标识等(见表2)，分解至人行道、人行横道、立体过街设施等载体进行具体落实。各级新建、改建、扩建道路，应在通过无障碍设计审查和竣工验收后方可投入使用。城市道路系统内部应实现有效串联，对外应与公共建筑、公共交通、公共空间实现系统衔接，推进城市无障碍系统的有机融合、互联互通。

表2 人行道无障碍设施要求示例

3.4.2 公共交通

涉及的无障碍设施主要包括无障碍出入口、无障碍通道、无障碍电梯、升降平台、无障碍厕所及厕位、低位服务设施、盲道、轮椅席位、无障碍标志标识等。分解至公共交通工具、公共交通站点站台等载体进行具体落实。站点站台应与邻近城市道路、公共建筑、公共空间无障碍系统有效衔接，方便障碍人士抵达站点。公共交通工具应逐步提升无障碍化比例，与站点站台接驳处应进行无障碍设计，方便障碍人士上下车。

3.4.3 公共建筑

涉及的无障碍设施主要包括无障碍出入口、无障碍通道、轮椅坡道、无障碍电梯、无障碍厕所及厕位、低位服务设施、盲道、无障碍机动车停车位、无障碍标志标识等。对政府办公建筑、政府对外接待窗口以及面向残疾人、老年人等特殊群体的社会福利机构的办公建筑，优先进行无障碍设施的改造。对内满足障碍人士公共服务需求，对外与城市道路、公共交通、公共空间串联衔接。

3.4.4 居住建筑

涉及的无障碍设施主要包括无障碍出入口、无障碍通道、轮椅坡道、无障碍电梯、无障碍住房、无障碍机动车停车位、无障碍标志标识等。居住建筑内部应满足各类障碍人士的居家生活需求，对外应与居住区公共空间无障碍系统实现有效接驳，方便障碍人士参与社区公共生活。居住区无障碍系统应与周边道路、公共交通的无障碍系统有机融合，方便障碍人士便捷、安全抵离居住区。

3.4.5 公共空间

涉及的无障碍设施主要包括无障碍通道、轮椅坡道、轮椅席位、盲道、无障碍机动车停车位、无障碍厕所、无障碍标志标识等。内部应完善各类无障碍设置设备，满足障碍人士平等使用城市广场、绿地的权利；对外与城市道路、公共交通串联衔接。

3.5 信息服务无障碍发展规划

3.5.1 信息无障碍

通过广播电视、互联网传媒、期刊杂志等各类公众宣传渠道，将信息无障碍理念及社会意义广泛传播，从意识层面渗透到社会各界。推进信息无障碍与城乡信息化建设相衔接，与交通、教育、医疗等多领域融合。在城市规划建设要求、相关政府部门的公共信息服务要求中加入信息无障碍要求，用信息技术手段加速城市无障碍环境开发，构建完善的信息基础设施及信息无障碍交流环境。

3.5.2 服务无障碍

进一步提升满足老人和残疾人福利所需求的公共服务体系，以全体老年人和残疾人的生活质量为目标，改善医疗卫生机构、福利服务设施和文体娱乐设施等的服务供给。以智慧社区数据中心为平台，通过大数据、云计算等信息技术将社区内的障碍人士、家属、公共服务机构、社会组织、企业等的信息、资源进行整合联动。完善户外基础设施配套和居家适老化、无障碍化改造。

4 结语

全面提升无障碍环境和无障碍设施的建设水平，为包括残疾人、老年人在内的全体社会成员创建“出行无障碍、生活无障碍和信息交流无障碍”的无障碍环境，是编制无障碍环境建设发展规划的基本目标。本文遵循需求导向、问题导向和目标导向，按照“摸清底数、明确思路、制定策略、编制方案”路径逐层深入，从理念、制度、器物三维共建维度建立系统规划体系，对无障碍环境建设发展规划的主要内容进行了探讨，为今后的规划编制提供了参考思路。